Infobrief Umweltrecht

Umweltverbände und wasserrechtliche Zulassungsverfahren: Problematische Schlussanträge der Generalanwältin Sharpston

In dem beim Europäischen Gerichtshof (EuGH) anhängigen Verfahren „Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation gegen Bezirkshauptmannschaft Gmünd“ (C-664/15) hat Generalanwältin Eleanor Sharpston am 12. Oktober 2017 ihre Schlussanträge vorgelegt. Sie befassen sich mit der Klagebefugnis von Umweltverbänden in wasserrechtlichen Genehmigungsverfahren. Die Schlussanträge sind sowohl für laufende Wasserrechtsverfahren als auch für noch nicht bestandskräftige wasserrechtliche Gestattungen relevant.

Der österreichische Verwaltungsgerichtshof hatte dem EuGH drei Fragen zur Klagebefugnis von Umweltverbänden vorgelegt. Die Fragen stellen sich im Kontext eines Antrags auf eine Bewilligung zur Entnahme von Wasser aus einem Fluss zum Zwecke der Schneeerzeugung. Das Vorhaben fällt in den Geltungsbereich der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL). Eine anerkannte Umweltvereinigung hatte gegen die Bewilligung geklagt und sich dabei im Wesentlichen auf die Aarhus-Konvention (AK) berufen.

Die Bewilligung unterlag keiner zwingenden UVP-Pflicht. Der Umweltverband konnte sich daher nicht auf das in Art. 9 Abs. 2, Art. 6 AK geregelte Klagerecht gegen Genehmigungen von Vorhaben stützen, die unter die UVP- oder IED-Richtlinie fallen. Die Schlussanträge befassen sich deshalb vor allem mit der „Auffangregelung“ des Art. 9 Abs. 3 AK in Verbindung mit den Umweltzielen des Art. 4 WRRL. Nach Art. 9 Abs. 3 AK kann die „Öffentlichkeit“, die die „im innerstaatlichen Recht festgelegten Zugangskriterien“ erfüllt, auch andere Handlungen und Unterlassungen anfechten, die gegen „umweltbezogene Bestimmungen“ verstoßen.

1. Umweltverbandsklage gegen nicht UVP-pflichtige Gewässerbenutzungen

Die Generalanwältin kommt zunächst zu dem Schluss, dass anerkannte Umweltvereinigungen aus Art. 4 WRRL in Verbindung mit Art. 9 Abs. 3 AK ein Recht haben, auf Grundlage der WRRL ergangene wasserrechtliche Gestattungen verwaltungsbehördlich oder gerichtlich anzufechten. Dies fügt sich in die bisherige Rechtsprechung des EuGH zu Wortlaut und Sinn und Zweck des Art. 9 Abs. 3 AK ein.

2. Recht auf Beteiligung eines Umweltverbands im Bewilligungsverfahren

Kritischer ist die Auseinandersetzung mit der zweiten Vorlagefrage. Nach Ansicht der Generalanwältin muss nationales Verwaltungsverfahrensrecht so ausgelegt werden, dass Umweltverbände die Einhaltung des Art. 4 WRRL bereits im Wasserrechtsverfahren selbst geltend machen können. Dies gelte unabhängig davon, ob ein Vorhaben UVP-pflichtig ist. Zur Begründung stützt sich die Generalanwältin vor allem auf Art. 14 WRRL. Die Vorschrift fordert eine „aktive Beteiligung aller interessierten Stellen an der Umsetzung (der) Richtlinie“. Außerdem hänge der Erfolg der Richtlinie nach dem 14. Erwägungsgrund von einer „Einbeziehung der Öffentlichkeit“ ab. Es würde den Zielen von Art. 14 WRRL nicht gerecht werden, wenn eine „Beteiligung“ der Öffentlichkeit nicht mit Verfahrensrechten einhergeht, die den Mitgliedern der Öffentlichkeit eine Stellungnahme ermöglichen und die zuständige Behörde verpflichten, diese Stellungnahme zu berücksichtigen. Eine Beteiligung mache das Verwaltungsverfahren zudem effizienter und entspreche der Verfahrensökonomie.

Sollte sich der EuGH dieser sehr weitreichenden und neuen Auffassung der Generalanwältin anschließen, hätte dies ganz erhebliche Auswirkungen auf wasserrechtliche Verfahren. 

Im Ergebnis spricht sich die Generalanwältin für eine Verpflichtung zur Beteiligung von Umweltverbänden in allen wasserrechtlichen Genehmigungsverfahren aus, in denen die Umweltziele des Art. 4 WRRL eine Rolle spielen. Dies soll unabhängig von der UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens gelten. Die Generalanwältin beschränkt sich auch nicht auf eine Beteiligung der Umweltverbände. Sie spricht vielmehr von einer (umfassenden?), der Formulierung nach aktiven, also von der Genehmigungsbehörde ausgehenden „Einbeziehung“ der „Öffentlichkeit“ in das Verwaltungsverfahren. Von einer Relevanzschwelle o.ä. ist dabei nicht die Rede. 

Diese Auffassung steht rechtlich auf schwachen Füßen. Die UVP-Richtlinie verlangt gerade nicht für jedes wasserrechtlich genehmigungspflichtige Vorhaben eine Öffentlichkeitsbeteiligung. Der von der Generalanwältin in Anspruch genommene Art. 14 WRRL bezieht sich nicht auf wasserrechtliche Genehmigungsverfahren für einzelne Vorhaben, sondern nur auf die Bewirtschaftungsplanung in den Flussgebietseinheiten. Auch der 14. Erwägungsgrund der WRRL erklärt die „Einbeziehung der Öffentlichkeit“ lediglich als wichtig für den Erfolg der WRRL. Dafür kommt es aber vor allem auf die den wasserrechtlichen Vorhabengenehmigungen vorgelagerte Bewirtschaftungsplanung an. Aus der allgemeinen Formulierung lässt sich keine Verpflichtung ableiten, die Öffentlichkeit auch im Wasserrechtsverfahren zu beteiligen. 

Die Schlussanträge sollen dem Gericht bei der Urteilsfindung helfen. Klarheit wird erst die Entscheidung des EuGH bringen. Erfahrungsgemäß schließt sich der EuGH allerdings in den allermeisten Fällen den Schlussanträgen an. Damit würde sich der Verfahrensaufwand für nicht UVP-pflichtige Vorhaben massiv erhöhen. Bereits erteilte aber von Umweltverbänden angefochtene Erlaubnisse und Bewilligungen wären einem erheblichen Risiko ausgesetzt. Die unterlassene Verbände- und Öffentlichkeitsbeteiligung könnte als Verfahrensfehler angesehen werden. Dann würde nur noch das Fehlerfolgenregime des Umweltrechtsbehelfsgesetzes (UmwRG) helfen.

In laufenden und künftigen wasserrechtlichen Gestattungsverfahren für kontroverse Vorhaben könnten Verfahrensfehler vermieden werden, indem die Öffentlichkeit, zumindest aber die anerkannten Umweltvereinigungen, vorsorglich beteiligt werden.

3. Zulässigkeit „fairer“ Fristen im Verwaltungsverfahren

Die dritte Vorlagefrage befasst sich vor allem mit österreichischen Verfahrensbesonderheiten. Die Generalanwältin hält sie für „kurios“ und „hypothetischer Art“. Nationale Verfahrensregelungen, wonach Umweltverbände ihre Parteistellung in einem verwaltungsbehördlichen Verfahren verlieren, wenn sie nicht rechtzeitig Einwendungen in diesem Verfahren erheben, seien grundsätzlich mit Unionsrecht vereinbar. Derartige Vorschriften müssten allerdings entsprechend Art. 9 Abs. 4 AK fair und gerecht ausgestaltet sein. Andernfalls stünden sie Art. 4 WRRL i.V.m. Art. 9 Abs. 3 AK entgegen.

Die Ausführungen bestätigen, dass Präklusionsvorschriften im Verwaltungsverfahren grundsätzlich europarechtskonform sind. Das hat der EuGH für die Präklusion im Gerichtsverfahren bekanntermaßen anders gesehen. Obwohl die Vorlagefrage auch auf die Präklusion vor Gericht abzielt, setzt sich die Generalanwältin damit nicht weiter auseinander.

4. Fazit

Brisant sind vor allem die Ausführungen der Generalanwältin zur Beteiligung von Umweltverbänden und der „Öffentlichkeit“ in wasserrechtlichen Genehmigungsverfahren. Sollte der EuGH die Verpflichtung zur Beteiligung der Öffentlichkeit in seiner bevorstehenden Entscheidung deutlich ausweiten, hätte dies unmittelbare Relevanz für Wasserrechtsverfahren und für laufende Widerspruchs- und Klageverfahren gegen nicht UVP-pflichtige wasserrechtliche Gestattungen. Wünschenswert wäre, dass der EuGH sich zumindest konkreter mit den Verfahrensrechten von Umweltverbänden und der Öffentlichkeit im Verwaltungsverfahren auseinandersetzt und ggf. auch deren Zusammenspiel mit gerichtlichen Verfahrensrechten weiter konkretisiert. Spannend bleibt auch, ob sich der EuGH näher mit der Präklusion vor Gericht beschäftigt.