EuGH: Einwendungsausschluss jedenfalls im Umweltrecht europarechtswidrig

Mit seinem Urteil vom 15.10.2015 hat der EuGH erneut die Umweltverbandsklage gestärkt und zugleich ein wesentliches Prinzip des deutschen Umweltrechtsschutzes – den Einwendungsausschluss (Präklusion) – gekippt: Umweltverbände und sonstige Dritte können Klagen gegen umweltrechtliche Genehmigungen und Planfeststellungsbeschlüsse grundsätzlich auch auf Mängel der Antragsunterlagen stützen, die sie im Genehmigungs- und Planfeststellungsverfahren nicht oder nicht rechtzeitig gerügt haben.

Hintergrund der Entscheidung

Das deutsche Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) war schon mehrfach Gegenstand von Gerichtsverfahren vor dem EuGH und wurde in der Folge bereits einige Male nachgebessert. Das Gesetz soll Art. 11 Abs. 1 der UVP-Richtlinie bzw. Art. 25 Abs. 1 der IED-Richtlinie (insoweit Nachfolgerin der IVU-Richtlinie) in nationales Recht umsetzen. Nach diesen Vorschriften müssen die Mitgliedstaaten den "Mitgliedern der betroffenen Öffentlichkeit" einen weiten Zugang zu gerichtlichen Überprüfungsverfahren mit dem Ziel einer umfassenden materiellen und verfahrensrechtlichen Kontrolle von umweltrechtlichen Entscheidungen eröffnen.

Die Europäische Kommission hatte mit ihrer Vertragsverletzungsklage vom 21.03.2014 gegen die Bundesrepublik Deutschland gleich mehrere Rechtsverstöße gegen die genannten EU-Richtlinien gerügt. In früheren Verfahren hatte der EuGH bereits – jeweils gegen den Wortlaut der maßgeblichen Regelungen des UmwRG – die Beschränkung der Umweltverbandsklage auf subjektiv-öffentliche Rechte aufgehoben (EuGH, Urteil vom 12.05.2011 – Rs. C-115/09 – "Trianel"), nicht nur bei fehlender, sondern auch bei fehlerhafter Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) eine gerichtliche Überprüfung durchgesetzt und im Ergebnis eine Beweislastumkehr für die (fehlende) Kausalität von Verfahrensfehlern auf die Genehmigungsentscheidung zulasten der Genehmigungsbehörde bzw. des Vorhabenträgers begründet (EuGH, Urteil vom 07.11.2014 – Rs. C-72/12 – "Altrip").

Die aktuelle Entscheidung

Der EuGH folgt in seinem Urteil vom 15.10.2015 – Rs. C-137/14 – weitgehend den Schlussanträgen des Generalanwalts Wathelet. Neben den in der Altrip-Entscheidung vom 07.11.2014 bereits angelegten Erweiterungen des Rechtsschutzes bei zwar durchgeführter, aber fehlerhafter UVP bzw. UVP-Vorprüfung sowie neben einer Erweiterung insbesondere des zeitlichen Anwendungsbereichs des UmwRG auf vor dem 25.06.2005 eingeleitete Verwaltungsverfahren birgt insbesondere der zweite der festgestellten Verstöße Sprengstoff für das umweltrechtliche Rechtsschutzsystem in Deutschland: Der EuGH hat die Beschränkung von Klagebefugnis und gerichtlicher Kontrolle durch die Präklusionsvorschriften des § 2 Abs. 3 UmwRG (für Umweltverbandsklagen) sowie § 73 Abs. 4 VwVfG (für Klagen gegen Planfeststellungsbeschlüsse) für unionsrechtswidrig erklärt.

Bedeutung der Präklusionsvorschriften

Nach diesen Vorschriften sind Einwendungen gegen ein Vorhaben bzw. die behördliche Entscheidung im weiteren Verwaltungs- wie auch im Gerichtsverfahren unerheblich – eine Klage insoweit unbegründet –, wenn die gerügten Themen nicht rechtzeitig innerhalb der Einwendungsfrist des Genehmigungs- bzw. Planfeststellungsverfahrens geltend gemacht wurden. Zudem verlangt die Rechtsprechung eine Substantiierung der Einwendungen innerhalb der Einwendungsfrist, wobei die Anforderungen an Umweltverbände höher sind als an "Normalbürger".

Die Präklusionsvorschriften sollen Betroffene und Umweltverbände dazu anhalten, auf aus den Antragsunterlagen erkennbare Mängel frühzeitig hinzuweisen, um das Verwaltungsverfahrens effektiv zu gestalten. Zugleich vermittelte der Einwendungsausschluss dem Vorhabenträger eine gewisse Rechtssicherheit. Er brauchte mit einer späteren Anfechtung der Genehmigung wegen nicht bereits im Verwaltungsverfahren eingewandter Mängel grundsätzlich nicht mehr zu rechnen.

Auswirkungen der Entscheidung

Die Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle durch die Vorschriften zum Einwendungsausschluss hat der EuGH nun jedenfalls für umweltrechtliche Verfahren gekippt. Zwar sei der nationale Gesetzgeber zur Ausgestaltung des gerichtlichen Verfahrens berechtigt. Die hier maßgeblichen umweltrechtlichen Richtlinienbestimmungen verlangten aber eine umfassende materielle wie verfahrensrechtliche Kontrolle. Diese würde durch die deutschen Präklusionsvorschriften unzulässig eingeschränkt.

Zukünftig könnte ein Umweltverband oder ein sonstiger Dritter etwaige Belange daher auch erst nach Genehmigungserteilung im gerichtlichen Verfahren vorbringen. Hierdurch wird die Funktion der Öffentlichkeitsbeteiligung im Verwaltungsverfahren als Kontrollinstrument einerseits und Rechtsschutzinstrument andererseits geschwächt. Da eine Heilung von Fehlern nach Genehmigungserteilung ohnehin nur eingeschränkt möglich ist, dürfte die Unanwendbarkeit der Präklusionsregeln die Anzahl von Drittklagen gegen umweltrelevante Vorhaben weiter erhöhen. Zudem dürfte der fehlende Rückgriff auf den Einwendungsausschluss zu noch größerer Rechtsunsicherheit, voraussichtlich auch zu Bauverzögerungen und zu höheren Kosten auf Seiten des Vorhabenträgers führen.

Schließlich dürfte die Entscheidung im Ergebnis das Ende der Präklusion jedenfalls für die meisten umweltrechtlichen Verfahren bedeuten. Denn Präklusionsvorschriften sind im Umweltrecht weit verbreitet. Auch wenn der EuGH die übrigen Vorschriften nicht ausdrücklich benannt hat, regeln diese im Ergebnis dasselbe wie in § 2 Abs. 3 UmwRG und in § 73 Abs. 4 VwVfG (z.B. § 10 Abs. 3 BImSchG für das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren).

Der EuGH mag seine Entscheidung konsequent am Ziel der Richtlinien ausgerichtet haben, dem Umweltschutz durch Eröffnung von Klagemöglichkeiten zur Durchsetzung zu verhelfen. Dass nach dem nationalen Rechtsschutzsystem die Öffentlichkeitsbeteiligung nicht nur die Einhaltung umweltrechtlicher Vorschriften zu überwachen hilft, sondern auch Grundrechtsschutz durch Verfahren vermittelt und zugleich die Präklusionsvorschriften einen Ausgleich zu den Rechtssicherheitsbelangen des Vorhabenträgers schaffen, findet in der Entscheidung – leider – kein Gehör.