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Maßnahmen nach dem Infektionsschutzgesetz und mögliche Kompensationsansprüche

Update vom 29.04.2020

29/04/2020

In ihrer Fernsehansprache am 18.03.2020 bezeichnete die Bundeskanzlerin den Umgang mit der Corona-Pandemie als historische Aufgabe, der Bundespräsident nannte sie in seiner Osteransprache am 11.04.2020 einen Kraftakt. Bund, Länder und Kommunen beschlossen zahlreiche Maßnahmen, um die Verbreitung des Coronavirus einzudämmen. Dazu gehören auch Betriebsschließungen, die Unternehmen aller Größen und Branchen treffen. Der Deutsche Bundestag ist ebenfalls tätig geworden und hat Ende März das Infektionsschutzgesetz geändert, um schnellere und länderübergreifende Krisenreaktionsmaßnahmen zu ermöglichen. In einer Telefonschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Ministerpräsidenten der Länder am 15.04.2020 wurden erste Lockerungen der behördlichen Schutzmaßnahmen beschlossen, die zumeist am 03.05.2020 auslaufen. Es ist aber bereits angekündigt, dass die behördlichen Maßnahmen über den 03.05.2020 hinaus verlängert werden sollen. 

1.    Änderung des Infektionsschutzgesetzes

Mit dem Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27.03.2020 (BGBl. I Seite 587) ist das Infektionsschutzgesetz angesichts der Corona-Pandemie in wesentlichen Punkten geändert worden. Das Gesetz bewirkt in bestimmten Bereichen eine Zentralisierung von Krisenreaktionsmaßnahmen und sieht in Einzelfällen weitergehende Entschädigungsmöglichkeiten Betroffener vor. 

Nach § 5 Abs. 1 IfSG ist es dem Deutschen Bundestag vorbehalten, eine epidemische Lage von nationaler Tragweite festzustellen. Mit dieser Feststellung werden dem Bundesministerium für Gesundheit weitreichende Kompetenzen zugewiesen (§ 5 Abs. 2 IfSG). 

Im Fall einer solchen Feststellung kann das Bundesministerium für Gesundheit per Anordnung Unternehmen, die im Eisenbahn-, Bus- Schiffs- oder Flugverkehr grenzüberschreitend Reisende befördern, Betreibern von Flugplätzen, Häfen, Personenbahnhöfen und Omnibusbahnhöfen sowie Reiseveranstaltern untersagen, Beförderungen aus bestimmten Staaten in die Bundesrepublik Deutschland vorzunehmen. Von dieser Kompetenz hat das Bundesministerium für Gesundheit beispielsweise in Bezug auf Beförderungen aus der Islamischen Republik Iran Gebrauch gemacht. Bei einer solchen „Anordnung“ handelt es sich um einen Verwaltungsakt, der von den Betroffenen vor dem Verwaltungsgericht zum Gegenstand einer Klage gemacht werden kann.

Außerdem kann das Bundesministerium für Gesundheit durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates Maßnahmen zur Sicherstellung der Versorgung mit Arzneimitteln einschließlich Betäubungsmitteln sowie Gegenständen der persönlichen Schutzausrüstung und Produkten zur Desinfektion treffen. Zu diesen gehören insbesondere Maßnahmen zum Bezug, zur Beschaffung, Bevorratung, Verteilung und Abgabe solcher Produkte durch den Bund sowie Regelungen zu Melde- und Anzeigepflichten. Des Weiteren gehören dazu Regelungen zur Sicherstellung und Verwendung der genannten Produkte sowie bei enteignender Wirkung Regelungen über eine angemessene Entschädigung hierfür sowie weitere Verbote. Schließlich sind Maßnahmen zur Aufrechterhaltung, Umstellung, Eröffnung oder Schließung von Produktionsstätten oder einzelnen Betriebsstätten von Unternehmen, die solche Produkte produzieren, sowie Regelungen über eine angemessene Entschädigung hierfür möglich. Die notwendigen Anordnungen zur Durchführung der vorstehenden Maßnahmen können ebenfalls durch das Bundesministerium für Gesundheit getroffen werden, es kann aber auch eine nachgeordnete Behörde beauftragen, diese zu treffen.

Eine entsprechende Rechtsverordnung tritt mit Aufhebung der Feststellung der epidemischen Lage von nationaler Tragweite außer Kraft, spätestens mit Ablauf des 31.03.2021 (§ 5 Abs. 4 IfSG). 

Das Änderungsgesetz ist mit heißer Nadel gestrickt. Ob die Verordnungsermächtigungen den Vorgaben des Art. 80 GG genügen, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung gesetzlich bestimmt sein müssen, ist fraglich. Des Weiteren begegnet eine Verwaltungszuständigkeit des Bundesministeriums für Gesundheit verfassungsrechtlichen Bedenken, weil eine Verwaltung durch Stellen des Bundes den sogenannten Bundesoberbehörden vorbehalten ist (Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG), zu denen Bundesministerien nicht gehören. Verwaltungsakte des Bundesministeriums für Gesundheit könnten daher aus formellen Gründen in ihrer Rechtmäßigkeit in Frage gestellt werden. Der Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestags hat in einem Kurzgutachten deutliche Zweifel an einer Zuständigkeit des Bundesministeriums für Gesundheit zum Erlass von Verwaltungsakten geäußert. Es könnte sich vor diesem Hintergrund empfehlen, gegen belastende Verwaltungsakte („Anordnun-gen“) des Bundesministeriums für Gesundheit vorsorglich Klage beim Verwaltungsgericht zu erheben. 

2.    Corona-Bekämpfungsmaßnahmen in den Bundesländern

Infektionsschutz war bislang vor allem Ländersache. Zu Beginn der Corona-Krise unterschieden sich die Maßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie in den einzelnen Bundesländern. Sie haben sich mittlerweile infolge verschiedener Abstimmungsrunden und der Intervention der Bundespolitik erheblich angenähert. Zu diesen Maßnahmen gehören aktuell unter anderem:

  • Untersagung öffentlicher und grundsätzlich auch privater Veranstaltungen sowie Beschränkungen sonstiger Ansammlungen sowie des Aufenthalts im öffentlichen Raum;
  • Untersagung des Betriebs einer Vielzahl von Einrichtungen, insbesondere Hotels, Gaststätten und Freizeiteinrichtungen.

Die flächendeckende Untersagung des Einzelhandels mit Ausnahme des lebensnotwendigen täglichen Bedarfs besteht seit dem 20.04.2020 nicht mehr, nachdem sich die Bundesländer am 15.04.2020 im Grundsatz darauf verständigt hatten, die Beschränkungen für den Einzelhandel teilweise aufzuheben. Danach dürfen Geschäfte mit einer Verkaufsfläche bis zu 800 qm sowie unabhängig von der Verkaufsfläche Kfz-Händler, Fahrradhändler und Buchhandlungen unter Auflagen zur Hygiene, zur Steuerung des Zutritts sowie zur Vermeidung von Warteschlagen wieder öffnen. Die Umsetzung der politischen Verständigung vom 15.04.2020 in den einzelnen Bundesländern unterscheidet sich von Bundesland zu Bundesland. Die Frage, ob Geschäfte mit einer Verkaufsfläche von mehr 800 qm wieder öffnen dürfen, wenn sie den tatsächlich zugänglichen Verkaufsraum auf 800 qm verkleinern, ist in den Bundesländern unterschiedlich geregelt und hat die Verwaltungsgerichte seit dem 20.04.2020 mehrfach beschäftigt. 

Im Hinblick auf die rechtspraktische Umsetzung dieser Maßnahmen haben die Bundesländer sogenannte SARS-CoV-2-Bekämpfungsverordnungen nach § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 IfSG erlassen. Die Regelungen in den derzeit geltenden Rechtsverordnungen der Bundesländer treten überwiegend um den 03.05.2020 herum außer Kraft, wobei zu erwarten ist, dass die Bundesländer wie bisher die Maßnahmen ganz oder teilweise verlängern werden. In einer am 10.04.2020 ergangenen Eilentscheidung hat das Bundesverfassungsgericht in einem obiter dictum angemerkt, dass eine Verlängerung der behördlichen Maßnahmen an einer fortlaufenden strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung anhand der jeweils aktuellen Erkenntnisse zu messen sei. 

Das Verwaltungsgericht Hamburg hat dementsprechend in einem Beschluss vom 21.04.2020 (3 E 1675/20) in einem Eilverfahren festgestellt, dass die Pflicht zur Reduzierung der Verkaufsfläche auf 800 qm nicht verhältnismäßig, weil schon nicht geeignet ist, um Infektionsgefahren vorzubeugen. Die Grenze von 800 qm Verkaufsfläche sei dem Städtebaurecht entlehnt und es lasse sich keine Verbindung zwischen Verkaufsfläche und möglichen Infektionsgefahren feststellen. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Hamburg ist bereits einen Tag später durch das Oberverwaltungsgericht mit einer sogenannten Zwischenverfügung wieder außer Kraft gesetzt worden, so dass es auch in Hamburg bis auf weiteres bei der Ver-kaufsflächenbegrenzung auf 800 qm bleibt. 

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat in einem Beschluss vom 27.04.2020 die 800 qm-Regelung ebenfalls als rechtswidrig eingestuft, aber gleichwohl ihre Fortgeltung bis zum 03.05.2020 angeordnet. Der bayerische Verordnungsgeber hat daraus aber nicht die Schlussfolgerung gezogen, dass die 800 qm-Regelung künftig wegfällt, sondern hat sie mit Verordnung vom 28.04.2020 verschärft und auf weitere Branchen ausgedehnt.

Bei einer Verschärfung der getroffenen Maßnahmen durch den Verordnungsgeber, ohne dass die medizinischen Befundtatsachen eine Verschärfung rechtfertigen, empfiehlt es sich für betroffene Unternehmen, gegen die neuen Regelungen verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutz zu beantragen. 

Die Rechtsbehelfe, die gegen die vor dem 20.04.2020 erlassenen Allgemeinverfügungen, anderen behördlichen Anordnungen und Rechtsverordnungen eingelegt worden waren, hatten nur in einigen Fällen Erfolg. In den dazu durchgeführten gerichtlichen Eilverfahren hatten die Verwaltungsgerichte dem Schutz der Volksgesundheit (wenn er von der Behörde belegt werden konnte) zumeist einen höheren Stellenwert beigemessen als dem Interesse der Betroffenen an einer Abwendung der zum Teil gravierenden wirtschaftlichen Folgen der angegriffenen Maßnahmen. Mittlerweile hinterfragen die Verwaltungsgerichte aber durchaus kritisch, ob behördliche Beschränkungen geeignet sind, tatsächlich zur Reduzierung möglicher Infektionsgefahren beizutragen. Dementsprechend hat das Oberverwaltungsgericht Schleswig am 24.04.2020 die Schließung von Outlet-Centern für rechtswidrig erachtet und der Bayerische Verwaltungsgerichtshof am 27.04.2020 die Begrenzung auf 800 qm Verkaufsfläche. 

Im Hinblick auf die zu erwartenden Neuregelungen für die Zeit ab dem 04.05.2020 könnte es sich für betroffene Unternehmen empfehlen, die Neuregelungen insbesondere am Maßstab des Gleichheitsgrundsatzes kritisch zu überprüfen und ggf. die zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfe nach der Verwaltungsgerichtsordnung zu erheben und im Fall drohender irreversibler Nachteile zugleich einen Eilantrag bei dem Verwaltungsgericht oder Oberverwaltungsgericht/Verwaltungsgerichtshof zu stellen. 

3.    Entschädigungsansprüche

Die Frage, ob Unternehmen ihre aufgrund der genannten staatlichen Maßnahmen erlittenen Umsatz-/Gewinneinbußen ganz oder teilweise durch staatliche Entschädigungsansprüche ausgleichen können, stellt sich aufgrund der aktuellen Entwicklungen neu.

Bei rechtswidrigen Maßnahmen kommen Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüche aus Amtshaftung gemäß § 839 BGB und aus enteignungsgleichem Eingriff in Betracht. Diese Ansprüche setzen in der Regel voraus, dass der Betroffene zuvor Rechtsbehelfe gegen die behördlichen Maßnahmen erhoben hat. Diese Regel gilt nicht, wenn die Erhebung von Rechtsbehelfen aussichtslos erscheint. Von einer Aussichtslosigkeit verwaltungsgerichtlicher Rechtsbehelfe wird man nach den Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts Schleswig vom 24.04.2020 und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 27.04.2020 nicht mehr ohne weiteres ausgehen können, so dass es sich für betroffene Unternehmen empfehlen könnte, die für die Zeit ab dem 04.05.2020 angekündigten Neuregelungen verwaltungsgerichtlich überprüfen zu lassen, (auch) um Entschädigungsansprüche zu sichern.

Falls sich die bisherigen Maßnahmen auch im Rahmen gerichtlicher Hauptsacheverfahren als rechtmäßig erweisen, kommt nur ein Entschädigungsanspruch auf der Grundlage des sogenannten enteignenden Eingriffs in Betracht. Dieser verlangt jedoch ein Sonderopfer des Anspruchstellers, das hier wegen der Breitenwirkung der getroffenen staatlichen Maßnahmen möglicherweise nicht vorliegt. Ein Sonderopfer liegt stets vor, wenn die behördliche Maßnahme rechtswidrig war. Das steht z. B. aufgrund der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 27.04.2020 im Hinblick auf die bayerische 800 qm-Verkaufsflächenregelung vom 21.04.2020 bereits fest.

Die speziellen Anspruchsgrundlagen des § 56 IfSG und des § 65 IfSG regeln nicht den Fall von Betriebsschließungen. Insbesondere fehlt es für die Anwendbarkeit des § 65 IfSG an einer Präventionsmaßnahme nach den §§ 16 f. IfSG; die getroffenen Maßnahmen sind bereits Bekämpfungsmaßnahmen nach § 28 Abs. 1 IfSG. Auch eine analoge Anwendung dieser Vorschriften scheidet wohl aus. Gleichwohl kann es sich empfehlen, für die (gerichtliche) Geltendmachung von Entschädigungsansprüchen die Dreimonatsfrist aus § 68 Abs. 1 in Verbindung mit § 56 Abs. 11 IfSG im Blick zu behalten. 

4.    Staatliche Beihilfen

Unternehmen sind demnach auf finanzielle Unterstützung durch die öffentliche Hand angewiesen. Bei den hier zur Verfügung stehenden Möglichkeiten ergeben sich nahezu täglich Änderungen.

Im Rahmen des Maßnahmenpakets „Ein Schutzschild für Beschäftigte und Unternehmen“ werden Unternehmen staatliche Beihilfen gewährt, unter anderem in Form von Darlehen und Darlehenssicherheiten. Als Maßnahmen im Rahmen des Wirtschaftsstabilisierungsfonds sind zudem Garantien und Unternehmensbeteiligungen vorgesehen. Lesen Sie mehr dazu im  Informationsblatt "Kurzüberblick Beihilfen und Corona-Fördermöglichkeiten für Unternehmen in der Corona-Krise".


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Autoren

Dr. Hermann Müller, LL.M. (The University of Edinburgh)
Partner
Hamburg