José María Pernas
La nueva Ley 39/2015 introduce por primera vez una regulación de los documentos que debe contener el expediente administrativo. Analizamos su pertinencia en este post.
1. Un vistazo al caso Watergate
El famoso caso Watergate fue un gran escándalo político en Estados Unidos en la década de 1970 a raíz del robo de documentos que tuvo lugar en el complejo de oficinas Watergate de Washington D. C., sede del Comité Nacional del Partido Demócrata de Estados Unidos, y el posterior intento de encubrimiento de los responsables por la administración Nixon.
El caso solo fue conocido cuando el FBI detuvo a cinco personas por el allanamiento de la sede del Partido Demócrata, y cuando pudo establecer una conexión entre los ladrones y el dinero negro utilizado por el Comité para la Reelección del Presidente (CRP), la organización oficial de la campaña electoral de Nixon.
2. El expediente administrativo en la Ley 39/2015
La nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, parece abocar a los administrados a un revival del caso Watergate: la Administración puede no incluir documentos o informes en el expediente administrativo si entiende que son internos o que son comunicaciones u opiniones de otras entidades administrativas.
En efecto, conforme al artículo 70.4 de dicha Ley:
No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento.
La anterior Ley de procedimiento administrativo (Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común) no incluía regulación alguna acerca de qué documentos debían integrar el expediente administrativo. Parece encomiable que en la nueva Ley se regule la cuestión, pero hubiera bastado con exigir a la Administración la inclusión en el expediente de todos los documentos, informes o comunicaciones relacionados con el objeto del procedimiento, y más cuando el apartado 1 del artículo 70 de la Ley 39/2015 define ampliamente al expediente administrativo como “el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”.
Sin embargo, el apartado 4 del artículo 71 de la nueva ley permite a la Administración no incluir comunicaciones o informes internos o de otros órganos, entrando en aparente contradicción con el apartado 1, pues ¿acaso un informe de otra dependencia administrativa o un informe o comunicación de otro órgano no son “documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa” como menciona el apartado 1?
3. Consecuencia práctica de la nueva regulación
La consecuencia práctica de ese precepto es que se puede privar al particular de información relevante para su defensa en el procedimiento y también al propio órgano jurisdiccional, pues, como es conocido, los documentos o informes administrativos que la Administración no incluye en el expediente es como si no existieran desde una perspectiva estrictamente jurídica.
En este sentido, hasta ahora era plausible que las partes pudieran descubrir en el expediente administrativo informes de varias dependencias administrativas de una misma Administración o de otra diferente que contradijeran la resolución finalmente adoptada. Ello permitía poner en entredicho la correcta motivación del acto recurrido o incluso esgrimir la doctrina de los actos propios y la confianza legítima.
Es decir, aunque hasta la fecha la Administración incluía generalmente todos los informes o comunicaciones en el expediente administrativo (incluidos los de otros órganos o dependencias), lo que daba certidumbre y garantías a los administrados, ahora se le otorga la posibilidad de omitir informes a veces muy valiosos. Además difícilmente un juez o tribunal puede exigir a la Administración la inclusión en el expediente de informes o comunicaciones si no es consciente de su existencia.
Podemos por tanto afirmar metafóricamente que la cultura del caso Watergate parece haber impregnado al legislador: es la Administración la que puede no incluir documentos o informes en el expediente administrativo, sin que ni el juez ni las partes puedan conocer la existencia de esos documentos, de modo que en la práctica se están hurtando esos documentos del expediente administrativo. Un revival del famoso caso en versión hispánica, con la mala suerte de que, a diferencia del caso Watergate, será difícil que el personal de la Administración ponga a disposición del juez aquellos documentos que la propia Administración decidió no incluir en el expediente.
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