Bestemmingsplannen onderuit wegens financiële onuitvoerbaarheid

Het komt niet vaak voor dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State ('de Afdeling') een bestemmingsplan vernietigt omdat de financiële uitvoerbaarheid ervan onvoldoende inzichtelijk is gemaakt. Dit is te verklaren doordat de Afdeling het oordeel van de gemeenteraad dat het plan financieel uitvoerbaar is, terughoudend toetst, en wel met de volgende standaardoverweging:

"Een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan, waaronder de financieel-economische uitvoerbaarheid, kan slechts leiden tot vernietiging indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen een periode van in beginsel tien jaar."[1]

Deze toetsing komt er op neer dat de Afdeling nagaat of in de plantoelichting inzicht wordt gegeven in de uitkomsten van het onderzoek naar de uitvoerbaarheid. Daarbij worden – zo is mijn indruk – geen al te strenge eisen gesteld. Als de plantoelichting bijvoorbeeld vermeldt dat de uitvoerbaarheid is verzekerd doordat:

• met de initiatiefnemer een anterieure overeenkomst inzake grondexploitatie is gesloten[2]
• een voorzien tekort in de grondexploitatie zal worden gedekt uit de algemene middelen[3];
• alle gronden in het plangebied in eigendom zijn van de gemeente, zodat het kostenverhaal zal plaatsvinden via de gronduitgifte(prijzen)[4]; of wanneer aannemelijk is dat bij eventuele terugvordering van beweerdelijk verleende staatssteun het bestemmingsplan, al dan niet in aangepaste vorm, alsnog verwezenlijkt zal kunnen worden[5], luidt het oordeel gewoonlijk dat de raad in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat het plan binnen de planperiode uitvoerbaar zal zijn. Soms neemt de Afdeling zelfs met een enkele toelichting ter zitting door de gemeenteraad, dat de uitvoerbaarheid is gewaarborgd, genoegen.[6] Zelfs indien het inzicht in de uitvoerbaarheid geheel ontbreekt, zal de Afdeling nog niet snel geneigd zijn het bestemmingsplan te vernietigen, maar zal zij via toepassing van de bestuurlijke lus de raad opdragen het gebrek te repareren door binnen een daartoe gestelde termijn alsnog het vereiste inzicht in de financiële uitvoerbaarheid te verschaffen.[7]

Het is dan ook tamelijk uitzonderlijk dat de Afdeling wél een bestemmingsplan vernietigt omdat de financiële uitvoerbaarheid niet is (of lijkt te zijn) gewaarborgd. Een vernietiging om die reden is in de maand februari 2016 maar liefst twee keer uitgesproken.

Tramlijn Vlaanderen-Maastricht

De eerste zaak betrof een bestemmingsplan van de gemeente Maastricht, dat voorzag in de aanleg van het Nederlandse deel van een tramverbinding tussen Hasselt en Maastricht), de zogeheten Tramlijn Vlaanderen-Maastricht (afgekort: TVM). Voor het buitenstedelijk deel van het tracé zou gebruik worden gemaakt van een bestaand goederenspoor, voor het binnenstedelijk tracégedeelte zou een nieuwe railverbinding worden aangelegd. Tegen dat plan werd door verschillende appellanten beroep ingesteld.

Tussenuitspraak

De Afdeling constateerde onder meer dat het plan onvoldoende waarborgen bevatte tegen het optreden van onaanvaardbare trillinghinder, en droeg de raad daarom bij tussenuitspraak op om de daarin omschreven gebreken te herstellen.

In diezelfde tussenuitspraak had de Afdeling omtrent de uitvoerbaarheid het volgende overwogen: "Voor zover de financiële uitvoerbaarheid van het plan wordt betwist door [appellant sub 3] en [appellant sub 1] overweegt de Afdeling dat in hoofdstuk 7 van de plantoelichting op de financiële uitvoerbaarheid is ingegaan. De voor de aanleg van de TVM gesloten kaderovereenkomst, waarbij de gemeente Maastricht partij is, is zodanig opgesteld dat de totale exploitatiekosten gedekt zijn. De raad heeft aangegeven dat de kosten voor de maatregelen die eventueel nodig zijn om overlast door trillingen en geluid te reduceren kunnen worden gedragen. Hetgeen [appellant sub 3] en [appellant sub 1] hebben aangevoerd, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel."

Einduitspraak

Nadat de raad het bestemmingsplan op 12 mei 2015 gewijzigd had vastgesteld door een aantal planregels aan te passen, kwam de zaak voor een tweede keer op zitting. Enkele appellanten betoogden in hun zienswijzen dat het plan niet binnen de planperiode uitvoerbaar zou zijn omdat uit een uitgevoerde review van het project (hierna: 'Review') zou volgen dat het tracé tot technische problemen zou leiden en een kostenoverschrijding met zich zou brengen.

De Afdeling overwoog dat het aspect van de uitvoerbaarheid geen onderwerp vormde van de door de Afdeling aan de raad gegeven opdracht en de wijze waarop de raad daaraan uitvoering had gegeven. Voorts wees de Afdeling op haar vaste jurisprudentie dat op een in een tussenuitspraak gegeven oordeel, "behoudens zeer uitzonderlijke gevallen" niet kan worden teruggekomen.

Zo'n 'uitzonderlijk geval' was hier echter aan de orde. De Afdeling overwoog dat de Review reeds ten tijde van de eerste zitting in conceptversie gereed was, en dat in de in februari 2015 (dus: vóór het besluit tot het gewijzigd vaststellen van het bestemmingsplan) naar buiten gebrachte Review geen andere conclusies getrokken werden dan in de conceptversie. Uit de Review bleek dat er problemen waren die verstrekkende gevolgen zouden hebben voor de realisatie van het tramproject. Het tracé zou niet te realiseren zijn binnen het beschikbare budget, er was nog geen zicht op de wijze waarop de technische problemen bij de Wilhelminabrug opgelost zouden kunnen worden en de planning was niet haalbaar. Al met al was er méér dan gerede twijfel, of het (gewijzigde) plan nog wel binnen de planperiode uitvoerbaar zou zijn.

Achterhouden van relevante informatie

De Afdeling stelde fijntjes vast dat de conceptversie van de Review – waarin al deze ellende dus al naar voren kwam –"om de gemeente moverende redenen" niet naar buiten was gebracht, doch dat daarover slechts intern vertrouwelijk was gerapporteerd. De Afdeling voelde zich door deze gang van zaken op het verkeerde been gezet en was van oordeel dat hier sprake was van een zeer uitzonderlijk geval dat het terugkomen op het in de tussenuitspraak gegeven oordeel met betrekking tot de uitvoerbaarheid rechtvaardigde, indien tot de conclusie moest worden gekomen, dat indien de Afdeling wél van de juiste feitelijke grondslag zou zijn uitgegaan dat tot een ander oordeel over het uitvoerbaarheidsaspect zou hebben geleid. Na een hernieuwde beoordeling van alle actuele gegevens kwam de Afdeling vervolgens tot het oordeel dat er sprake was van substantiële problemen van technische aard, dat er nog geen zicht was op een oplossing van de problemen bij de Wilhelminabrug, dat het voorgenomen tracé niet binnen het budget zou kunnen worden gerealiseerd, en dat daarmee de planning niet haalbaar was.

Gelet op dit alles was duidelijk dat het aan het plan ten grondslag gelegde onderzoek naar de uitvoerbaarheid tekort schoot om als grondslag te dienen voor het standpunt van de raad dat hij op voorhand in redelijkheid ervan uit kon gaan dat het plan binnen de planperiode uitvoerbaar zou zijn. De raad had in zoverre onvoldoende zorgvuldigheid betracht bij de voorbereiding van het plan. Deze (harde) conclusie trof zowel het oorspronkelijke vaststellingsbesluit, als het besluit tot gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan, die dan ook beide werden vernietigd, waarbij er geen aanleiding was voor toepassing van de bestuurlijke lus.

Viscentrum Breskens

In de tweede zaak ging het om een bestemmingsplan dat voorzag in de realisatie van een viscentrum in de haven van Breskens. In dat centrum zouden onder andere de vismijn en het visserijmuseum worden ondergebracht. Enkele appellanten betoogden dat de financiële uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan niet was verzekerd. Daartoe voerden zij aan dat de uitvoerbaarheid van het plan samenhing met de herontwikkeling van de rest van het havengebied, waarover nog onzekerheid zou bestaan.

De Afdeling overwoog dat blijkens het (gelijktijdig met het bestemmingsplan vastgestelde) Masterplan de kosten voor de verwezenlijking van het viscentrum € 4,3 miljoen zouden bedragen, waarin provincie en gemeente elk voor € 1 miljoen zouden bijdragen. De resterende € 2,3 miljoen zou worden gefinancierd uit de opbrengst van de grondexploitatie van het gehele havengebied en mogelijke subsidies. Daarmee was een groot deel van de financiering van het viscentrum afhankelijk gesteld van opbrengsten die zouden worden verkregen uit een thans nog onvoldoende zekere toekomstige gebeurtenis, namelijk de herontwikkeling van het havengebied.

De raad had nog naar voren gebracht dat toekomstige ontwikkelende partijen, die voornemens waren woningen in het havengebied te bouwen, "te kennen hebben gegeven open te staan voor het leveren van een bijdrage door middel van voorfinanciering". Ter zitting had de raad naar voren gebracht dat hierover mondeling afspraken waren gemaakt, hetgeen één van de ontwikkelende partijen had bevestigd.

De Afdeling was hiervan niet onder de indruk: "Nog los van de waarde van deze mondelinge toezeggingen, [is] hiermee niet in dekkende financiering voor het voorliggende plan voorzien, nu het slechts om voorfinanciering gaat en de gemeente deze kosten terug moeten betalen aan de investeerders, ook indien de overige ontwikkelingen in het plangebied geen doorgang vinden. Daarbij komt dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt dat de financiering ook anderszins verzekerd zal zijn indien de ontwikkelende partijen onverhoopt niet bereid blijken te zijn tot voorfinanciering of indien de geplande herontwikkeling van de rest van het havengebied geen doorgang vindt. Ter zitting heeft de raad verklaard dat voor eventuele subsidies nog geen aanvragen zijn ingediend, zodat geen rekening kan worden gehouden met de bedragen die daar eventueel uit voort zouden kunnen komen. De ter zitting door de raad gedane mededeling dat de gemeente de overige kosten voor de verwezenlijking van het viscentrum zelf zal kunnen dragen is onvoldoende, nu die niet is onderbouwd en in het raadsvoorstel van 25 juni 2015 om in te stemmen met het Masterplan wat betreft het viscentrum is vermeld dat, indien zou blijken dat de overige ontwikkelingen in het havengebied geen doorgang kunnen vinden, ook het nieuwe viscentrum niet zal worden gerealiseerd maar dat de vismijn en het visserijmuseum op de huidige locatie behouden blijven. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan onvoldoende inzichtelijk is gemaakt. Het bestreden besluit is in zoverre genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb."

De Afdeling vernietigde het besluit van de gemeenteraad tot vaststelling van het bestemmingsplan. Omdat de raad had meegedeeld dat voor het gehele haventerrein inmiddels een bestemmingsplan in voorbereiding was en dat dit plan tevens betrekking had op de gronden van het bestemmingsplan 'Viscentrum Breskens', zag de Afdeling geen aanleiding voor toepassing van de bestuurlijke lus.

Conclusie

De Afdeling vernietigde de bestemmingsplannen van de gemeenten Maastricht en Sluis in beide gevallen omdat de raad had gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel van artikel 3:2 Awb, dat inhoudt dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. In dit geval waren de gemeenteraden van beide gemeenten tekort geschoten in het vergaren van "de nodige kennis" ten aanzien van de financiële uitvoerbaarheid van de betrokken bestemmingsplannen.

In het Maastrichtse geval had de raad, hoewel hij door de conceptversie van de Review ervan op de hoogte was dat het tramproject om allerlei redenen in zwaar weer verkeerde, op de eerste zitting bij de Afdeling daarover zijn mond gehouden. De Afdeling, afgaande op de informatie over de uitvoerbaarheid in de plantoelichting en de ter zitting door de raad gedane mededeling dat de kosten voor de maatregelen die eventueel nodig zouden zijn om overlast door trillingen en geluid te reduceren door de gemeente konden worden gedragen, was daarop tot het oordeel gekomen dat er geen reden was te twijfelen aan de opvatting van de raad over de financiële uitvoerbaarheid van het plan. Achteraf bleek het daarmee toch aanzienlijk minder rooskleurig te zijn gesteld, en was de situatie zelfs zo alarmerend dat de Afdeling daarin aanleiding zag om terug te komen op zijn eerder uitgesproken oordeel over de uitvoerbaarheid. De les die uit deze uitspraak kan worden getrokken, is dat niet door feiten onderbouwde aannames met betrekking tot de uitvoerbaarheid vroeg of laat ten val komen. Bovendien is het natuurlijk allerminst chic om relevante informatie voor de rechter achter te houden.

In het geval van het viscentrum te Breskens had de raad als het ware een (royaal) voorschot genomen op toekomstige inkomsten uit grondexploitatie en subsidies, terwijl die met grote onzekerheden omgeven waren. Heel begrijpelijk oordeelde de Afdeling dat de raad niet had mogen afgaan op enkel mondelinge toezeggingen van ontwikkelende partijen. Bovendien was de raad met zijn mededeling dat de gemeente zonodig de overige kosten zou dragen, weinig geloofwaardig omdat uit een eigen raadsvoorstel bleek dat als het havengebied niet zou worden ontwikkeld, ook het nieuwe viscentrum er niet zou komen. Voor naïviteit en ongefundeerd optimisme is, als het om de beoordeling van de financiële uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan gaat, terecht geen plaats!

[1] Zie bijvoorbeeld ABRvS 31 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6316 (Alphen aan den Rijn) en ABRvS 28 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW0161 (Capelle aan den IJssel).

[2] Zie bijvoorbeeld ABRvS 10 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012: BX9710 (Maastricht) of 13 februari 2013, ECLI:2013:BZ1262 (Eijsden-Margraten).

[3] Zie bijvoorbeeld ABRvS 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1791 (Reusel-De Mierden).

[4] Zie bijvoorbeeld ABRvS 21 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012: BY3728 (Veghel).

[5] Zie bijvoorbeeld ABRvS 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012: BW3862 (Oosterhout) of

[6] ABRvS 7 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012: BY2502 (Pijnacker-Nootdorp).

[7] ABRvS 9 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1262 (Elburg).

Zie de weblog voor andere bijdragen van Robert Lucassen