Gefaseerde uitvoering bestemmingsplan kan exclusief in overeenkomst worden verzekerd

Veel gemeenten kiezen er om begrijpelijke redenen voor om gebiedsontwikkelingen gefaseerd te laten plaatsvinden. Zo'n fasering kan worden opgenomen in het bestemmingsplan, in het bijbehorend exploitatieplan, en naar nu blijkt ook – exclusief – in een projectontwikkelingsovereenkomst gesloten vóór de vaststelling van het bestemmingsplan. Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid roept dit een aantal vragen op.

De gemeenteraad heeft de vrijheid om af te zien van het opnemen van een fasering van de uitvoering van een bestemmingsplan in dat plan of in een bijbehorend exploitatieplan, indien die fasering is vastgelegd in een anterieure overeenkomst. Dit volgt uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ("de Afdeling") van 5 februari jongstleden.¹
Met het oog op alle onzekerheden rond de ontwikkelingen op de woningmarkt, wordt er de laatste tijd door gemeenten vaak voor gekozen om wanneer een bestemmingsplan de bouw van woningen mogelijk maakt, de uitvoering daarvan te faseren. Op die manier kan zoveel mogelijk worden voorkomen dat er in een plangebied met woonbestemming(en) hier en daar lege plekken ontstaan omdat de woningbouw daar om wat voor reden dan ook niet tot ontwikkeling komt. Een fasering kan bijvoorbeeld inhouden dat pas omgevingsvergunningen voor de activiteit bouwen in een bepaald deelgebied (fase 2) mogen worden verleend, indien voor 60% van de woningbouwmogelijkheden in een ander deelgebied (fase 1) omgevingsvergunningen zijn aangevraagd. Afhankelijk van hoe de faseringsregeling verder is opgezet, kan zij daarnaast verdergaande mogelijkheden bieden om flexibel in te spelen op veranderende marktomstandigheden. Omdat een fasering erop neerkomt dat sommige eigenaren van gronden met een woningbouwbestemming die bestemming voorlopig niet kunnen realiseren, terwijl eigenaren van woningbouwgronden in een ander plandeel - waarvan de ontwikkeling door de gekozen fasering prioriteit heeft - al wel aan de slag kunnen, is het vanuit een oogpunt van rechtszekerheid van belang dat de fasering duidelijk wordt vastgelegd. De vraag is echter: hoe? Daarbij dienen zich drie mogelijkheden aan: in het bestemmingsplan, in het bijbehorende exploitatieplan, en in een door de gemeente met de betrokken projectontwikkelaar gesloten anterieure overeenkomst.

Casus Korendijk

Bij de vaststelling van een bestemmingsplan had de gemeenteraad afgezien van de gelijktijdige vaststelling van een bijbehorend exploitatieplan. In de plantoelichting bij het bestemmingsplan werd wel aangegeven dat de 46 voorziene woningen gefaseerd over een periode van drie jaar zouden worden ontwikkeld, maar het bestemmingsplan zelf bevatte geen daarop betrekking hebbende planregels. Voor de ontwikkeling van de toegestane woningbouw in het plangebied was door burgemeester en wethouders een zogeheten anterieure overeenkomst met een projectontwikkelaar gesloten. In die overeenkomst was wel een fasering opgenomen (of deze gelijkluidend was aan de fasering genoemd in de plantoelichting, wordt uit de uitspraak niet duidelijk). Volgens de gemeenteraad volstond die overeenkomst qua noodzakelijk geachte fasering, maar één van de appellanten kwam daartegen in het geweer met de stelling dat de fasering in het bestemmingsplan dan wel in een bijbehorend exploitatieplan had moeten worden opgenomen.

Oordeel bestuursrechter

De Afdeling stelde – zoals gebruikelijk – voorop dat de gemeenteraad bij de keuze om een fasering te bepalen of daaromtrent eisen en regels te stellen, beleidsvrijheid toekomt. De gemeenteraad had toegelicht dat de fasering was vastgelegd in de overeenkomst met de projectontwikkelaar, en dat door geen fasering op te nemen [naar ik aanneem: in het bestemmingsplan en/of het exploitatieplan-auteur] (beter) kon worden ingespeeld op de mogelijk veranderende behoefte aan woningen. Gelet hierop, en nu de appellant voor het overige geen redenen had aangevoerd waarom een fasering, mede gelet op de rechtszekerheid noodzakelijk was, had de gemeenteraad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen besluiten om geen exploitatieplan met een fasering vast te stellen.

Commentaar

Uit deze uitspraak volgt dat de hoogste bestuursrechter het acceptabel acht dat een door de gemeenteraad wenselijk en/of noodzakelijk geachte fasering in de uitvoering van een bestemmingsplan enkel wordt vastgelegd in een anterieure overeenkomst. Kennelijk vereist de rechtszekerheid naar het oordeel van de Afdeling niet dat zo'n fasering in de (juridisch bindende) regels van het bestemmingsplan of het exploitatieplan wordt vastgelegd. Deze uitkomst is om meerdere redenen toch wel verrassend te noemen. In de eerste plaats: uiteraard bindt de overeenkomst waarin een fasering is opgenomen, de betrokken contractspartij (in casu de projectontwikkelaar), maar ingeval deze contractspartij failliet gaat is de rechtsopvolger niet aan zo'n afspraak gebonden. In de tweede plaats is het zo dat uit de Wet ruimtelijke ordening volgt dat de gemeenteraad verplicht is om gelijktijdig met het bestemmingsplan een exploitatieplan vast te stellen indien, voor zover hier van belang, het bepalen van een fasering van de uitvoering van werken, werkzaamheden, maatregelen en bouwplannen noodzakelijk is. Nu dat laatste in de casus Korendijk klaarblijkelijk aan de orde was (de toelichting op het bestemmingsplan gaf dat immers aan), is mij eerlijk gezegd niet helemaal duidelijk waarom de Afdeling daaraan dan niet de consequentie verbindt dat de raad in dit geval ten onrechte van het vaststellen van een exploitatieplan met een faseringsregeling had afgezien. In een soortgelijk recent geval had de Afdeling de gemeenteraad juist de opdracht gegeven om (alsnog) een exploitatieplan vast te stellen met als enig doel daarin de noodzakelijk geachte fasering bindend vast te leggen. ²

Hierbij dient te worden bedacht dat een fasering, zoals hiervóór al opgemerkt, gevolgen heeft of althans kan hebben voor diverse (rechts)personen in het plangebied en zelfs daarbuiten, zodat hun belangen in het geding (kunnen) zijn die vanuit het oogpunt van rechtszekerheid mijns inziens om méér bescherming vragen dan de vastlegging van de beoogde fasering in een anterieure overeenkomst gesloten tussen de gemeente en de betrokken projectontwikkelaar(s). De hier bedoelde personen zijn geen partij bij die overeenkomst en zij kunnen op de inhoud daarvan dus ook geen enkele invloed vooraf noch enige controle achteraf uitoefenen. Wellicht, maar dit is uiteraard speculatie, moet de verklaring voor deze uitspraak daarin worden gezocht dat de gemeente Korendijk (zo is mij bij raadpleging van de plantoelichting gebleken) eigenaar is van alle gronden in het plangebied. Uit dien hoofde kan zij dan via haar gronduitgiftebeleid in belangrijke mate sturing geven aan het tempo waarin de woningbouwgronden door de projectontwikkelaar kunnen worden ontwikkeld. Als dit inderdaad de verklaring vormt voor deze uitspraak, is het de vraag hoe de Afdeling in de toekomst zal oordelen over een soortgelijk geval waarin de noodzakelijk geachte fasering uitsluitend in een anterieure overeenkomst is geregeld, maar de gemeente de gronden in het plangebied niet exclusief in eigendom heeft.

¹ ABRvS 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:307 (gemeente Korendijk)

² ABRvS 10 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:70 (gemeente Haren)