Kostentoerekening bovenwijkse voorzieningen: zorgvuldigheid is geboden!

Op dit weblog zal ik met enige regelmaat aandacht besteden aan actualiteiten op het gebied van grondexploitatie, grondbeleid, (publiek-private samenwerking bij) gebiedsontwikkeling, en overheidsaansprakelijkheid. In dit eerste blog bespreek ik een onderdeel van een recente uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: 'de Afdeling'), waarbij een exploitatieplan tezamen met het bijbehorende bestemmingsplan werd vernietigd, onder meer omdat er bij de kostentoedeling in de exploitatieopzet fouten waren gemaakt. Eén van die fouten had betrekking op de kostentoerekening van bovenwijkse infrastructuur. (ABRvS 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4222)

Een exploitatieplan dient onder meer een exploitatieopzet te bevatten, waarin een raming is opgenomen van de kosten en opbrengsten van de exploitatie van de in het plan begrepen gronden. De wet bepaalt dat kosten in verband met werken, werkzaamheden en maatregelen waarvan het exploitatiegebied of een gedeelte daarvan profijt heeft, en welke toerekenbaar zijn aan het exploitatieplan, naar evenredigheid worden opgenomen in de exploitatieopzet. Uit vaste jurisprudentie volgt dat de bestuursrechter streng pleegt te controleren, of de in een exploitatieopzet opgenomen kosten en opbrengsten met de nodige zorgvuldigheid zijn geraamd.

Wanneer de kosten van buiten het exploitatiegebied gelegen voorzieningen geheel of gedeeltelijk aan het exploitatiegebied worden toegerekend (de zogeheten 'bovenwijkse voorzieningen'), dan behoeft de wijze van toerekening een deugdelijke onderbouwing. Wanneer de voorziening uitsluitend wordt gerealiseerd ten behoeve van het exploitatiegebied, mogen de kosten daarvan volledig aan het exploitatiegebied worden toegerekend. Dat is aan de orde indien de voorziening niet zou zijn aangelegd wanneer er geen sprake zou zijn van de (beoogde) realisatie van de in het bestemmingsplan voorziene bestemming(en). In dat geval maakt het niet uit of er wellicht vanuit een ander exploitatiegebied ook gebruik zal worden gemaakt van de desbetreffende voorziening. Pas als een ander exploitatiegebied ook een 'speciaal profijt' heeft van de aanleg van de voorziening, dienen de kosten naar proportionaliteit te worden toegerekend aan beide gebieden (ABRvS 25 mei 2011, BQ5950, Wierden). Dat speciale profijt zal dan wel door middel van onderzoeksgegevens moeten worden aangetoond, want de enkele stelling dat de bovenwijkse voorziening 'een meerwaarde' heeft voor dat andere gebied, is onvoldoende om de kosten ook over dat gebied om te slaan (ABRvS 9 februari 2011, Beverwijk).

Deze lijn is doorgetrokken in een recente uitspraak van de Afdeling waaruit volgt dat, als het gaat om bovenwijkse infrastructuur, het proportionaliteitsbeginsel vereist dat de kostentoerekening berust op verkeerskundig onderzoek. De gemeenteraad van Kaag en Braassem had een exploitatieplan vastgesteld, waarbij in de exploitatieopzet 50% van de kosten voor de aanleg van een ontsluitingsweg en de reconstructie van een kruising waren opgenomen. Het argument van de raad was dat deze 50-50 verdeling gerechtvaardigd was omdat behalve het exploitatiegebied ook een ander gebied van die infrastructurele voorzieningen/maatregelen profijt zou trekken. De Afdeling was daarentegen van oordeel dat de raad niet had mogen volstaan met een schatting van het gebruik enkel gebaseerd op de tweeledige functie die de wegen zouden krijgen, maar onderzoek had moeten verrichten naar aantallen verkeersbewegingen. Alleen op basis van de desbetreffende onderzoeksgegevens had de raad inzichtelijk kunnen maken in hoeverre het exploitatiegebied profijt zou hebben van de wegen en welk percentage gelet daarop aan dit exploitatieplan had moeten worden toegerekend. Kortom, toepassing van het proportionaliteitsbeginsel in het kader van de toedeling van de kosten van grondexploitatie vereist gedegen onderzoek, schattingen of aannames volstaan niet.

Zie de Weblog voor andere bijdragen van Robert Lucassen.