Taxatierapport moet met het ontwerpexploitatieplan ter visie worden gelegd

Gemeenten zijn geneigd om de taxatiegevens van gronden die gelegen zijn in een exploitatiegebied als het even kan geheim te houden. Argument daarvoor is dat het vrijgeven van die informatie hun onderhandelingspositie zou schaden. De afgelopen maanden heeft de Raad van State enkele uitspraken gedaan, die helder aangeven dat gemeenten die zo handelen, over de schreef gaan.

Inbrengwaarden
Het belangrijkste onderdeel van een exploitatieplan vormt de exploitatieopzet, die in de kern wordt gevormd door een raming van enerzijds de kosten, anderzijds de opbrengsten van de grondexploitatie. De belangrijkste kostenpost betreft gewoonlijk de post inbrengwaarden. Kort samengevat betreft dit de kosten die de gemeente moet maken ter verwerving van de in het exploitatiegebied gelegen gronden, uitgaande van de wettelijke fictie dat de gemeente het gehele gebied in exploitatie brengt. Hoe hoger de totale post inbrengwaarden is, des te hoger de (bruto) exploitatiebijdrage uitvalt die de grondeigenaar aan de gemeente verschuldigd is indien het gemeentelijk kostenverhaal plaatsvindt via de bouwvergunning ( hetgeen het geval is indien die eigenaar geen zogeheten anterieure grondexploitatieovereenkomst met de gemeente heeft gesloten).

De grondeigenaar heeft er dus groot belang bij om kritisch te beoordelen, of de totale post inbrengwaarden niet te hoog is gesteld. Tegelijkertijd heeft hij er belang bij dat de inbrengwaarde die specifiek aan zijn gronden is toegekend, niet te laag is. Die "eigen inbrengwaarde" vormt immers een aftrekpost op de bruto-exploitatiebijdrage en is daarmee direct van invloed op de omvang van de netto verschuldigde exploitatiebijdrage.

Taxatie
Om tot vaststelling van de inbrengwaarden van de in het exploitatiegebied gelegen gronden te komen, dienen gemeenten de gronden door een onafhankelijke deskundige te laten taxeren. Van die taxatie wordt een rapport opgemaakt dat als basis dient voor de in de exploitatieopzet op te nemen kostenpost inbrengwaarde.
Gemeenten zijn "van nature" niet snel geneigd zo'n taxatierapport vrij te geven met het argument dat zij door openbaarmaking in hun onderhandelingspositie (kunnen) worden geschaad. Dit zou het geval kunnen zijn indien zij ten tijde van het in procedure brengen of de vaststelling van een exploitatieplan nog met een of meer eigenaren in onderhandeling verkeren over de verwerving van hun gronden. Op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) zou de gemeente in theorie de verzochte openbaarmaking van een taxatierapport kunnen weigeren, voor zover het belang van openbaarmaking niet zou opwegen tegen de financiële of economische belangen van gemeente, of het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

Financiële belang gemeente moet wijken voor financiële belang grondeigenaar
Op 9 februari 2011 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake de gemeente Beverwijk een belangwekkende uitspraak gedaan over de vraag of de gemeente met een beroep op haar financiële belang de gegevens van de taxaties die zijn verricht ter bepaling van de post inbrengwaarden in de exploitatieopzet behorende bij het exploitatieplan geheim mag houden voor de betrokken grondeigenaren. Hierbij moet men bedenken dat uitgangspunt is dat de gemeente in de beroepsfase alle op de zaak betrekking hebbende stukken, waaronder dus ook het taxatierapport, in het geding moet brengen. Dat houdt dus in dat niet alleen de rechter, maar ook de andere partij(en) in de procedure kennis krijgen van de inhoud van die stukken. De wet biedt de procespartijen - dus ook het betrokken bestuursorgaan - echter de mogelijkheid om stukken over te leggen aan de rechter onder gelijktijdige mededeling dat alleen de rechter daarvan kennis zal mogen nemen. De rechter dient dan vervolgens te beslissen of de verzochte geheimhouding gerechtvaardigd is. Wijst de rechter het verzoek af, dan vervalt daarmee de verplichting om die stukken onderdeel te laten uitmaken van het procesdossier. Weigert de rechter daarentegen het verzoek, dan kan hij slechts met toestemming van de andere partij(en) op basis van die stukken uitspraak doen.
De Afdeling heeft in de zaak Beverwijk het verzoek van de gemeente om het taxatierapport als geheim te bestempelen, afgewezen. De Afdeling oordeelde dat het belang van de grondeigenaar bij de mogelijkheid zijn beroep tegen het exploitatieplan te onderbouwen vanwege zijn daarmee gemoeide financiële belangen, dient te prevaleren boven het (eveneens) financiële belang van de gemeente bij geheimhouding daarvan. De gemeente is derhalve verplicht om het taxatierapport als processtuk over te leggen. Dat biedt de andere partij(en) de gelegenheid om in de beroepsfase inhoudelijk op het taxatierapport te reageren.

Taxatierapport ook in bestuurlijke fase al openbaar
Uit de uitspraak inzake Beverwijk leek te kunnen worden afgeleid (al was dit niet zeker) dat het taxatierapport niet eerst in de fase van beroep tegen een exploitatieplan op tafel dient te komen, maar ook reeds in de bestuurlijke fase. Dat is de voorafgaande fase waarin het ontwerp van het exploitatieplan gedurende zes weken ter visie ligt en binnen welke termijn belanghebbenden hun bezwaar ("zienswijze") tegen dat ontwerp bij de gemeenteraad naar voren kunnen brengen.
Op 25 mei van dit jaar heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State duidelijk gemaakt dat het taxatierapport ook in de bestuurlijke fase al openbaar dient te worden gemaakt. Deze uitspraak had betrekking op een beroep tegen een bestemmingsplan en een bijbehorend exploitatieplan van de gemeente Wierden.

Het desbetreffende exploitatieplan vermeldde dat de gronden door een onafhankelijk deskundige waren getaxeerd en dat ter bepaling van de inbrengwaarden gebruik was gemaakt van de zogeheten vergelijkingsmethode. Het taxatierapport zelf was echter niet tezamen met het ontwerp van het exploitatieplan ter inzage gelegd, zodat de appellant daarvan geen kennis had kunnen nemen. De appellant beklaagde zich bij de Afdeling erover dat niet inzichtelijk was gemaakt welke vergelijkbare transacties bij de taxatie in aanmerking waren genomen.

De Afdeling overwoog dat de uit het onteigeningsrecht bekende vergelijkingsmethode ook ter bepaling van inbrengwaarden kan worden gebruikt. Indien de hoogte van de raming van de inbrengwaarde als uitkomst van de vergelijkingsmethode wordt bestreden, vereist de controleerbaarheid daarvan dat de objecten die in de vergelijking zijn betrokken, kenbaar zijn. Hieraan was volgens de Afdeling in dit geval niet voldaan nu in het exploitatieplan slechts was opgenomen dat de vergelijkingsmethode was toegepast en geen inzicht was geboden in de vergelijkingstransacties (immers, het taxatierapport zelf was niet ter visie gelegd).
De Algemene wet bestuursrecht (Awb) schrijft voor dat het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit "met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp" ter inzage legt. Het taxatierapport is een dergelijk "op het ontwerp van het exploitatieplan betrekking hebbend stuk", zodat dit rapport tezamen met het ontwerp ter inzage had moeten worden gelegd. Een uitzondering op deze verplichting op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) is niet geoorloofd.

In deze uitspraak passeert de Afdeling echter met toepassing van artikel 6:22 Awb dat gebrek op grond van het argument dat niet is gebleken dat belanghebbenden zijn benadeeld doordat het taxatierapport niet met het ontwerp van het exploitatieplan ter visie heeft gelegen. Omdat één appellant in haar zienswijze wél had gewezen op het ontbreken van een onderbouwing van de inbrengwaarden (doordat het desbetreffende taxatierapport niet ter inzage was gelegd) mocht volgens de Afdeling "aangenomen worden dat mogelijke andere belanghebbenden eveneens een zienswijze naar voren zouden hebben gebracht waarin hierop zou zijn gewezen als zij dat hadden gewild."

Conclusies
Uit bovenstaande uitspraken volgt dat het taxatierapport dat als basis heeft gediend voor de vaststelling van inbrengwaarden die worden opgenomen in een exploitatieopzet van een exploitatieplan, tezamen met het ontwerp van dat plan ter visie dient te worden gelegd. Is dat niet gebeurd, dan is het zaak de gemeente daar in een zienswijze tegen het ontwerpexploitatieplan op te wijzen en te verlangen dat het ontwerpplan opnieuw ter visie wordt gelegd, maar dan tezamen met het taxatierapport. Weigert de gemeente dat, dan kan altijd nog met een beroep op de Wob om openbaarmaking van het taxatierapport worden verzocht. Gelet op de uitspraak inzake Beverwijk kan de gemeente een dergelijk verzoek niet ongestraft weigeren.

Degene die bij de Afdeling in beroep komt tegen de vaststelling van het exploitatieplan, kan als onderdeel daarvan uiteraard bezwaar maken tegen het feit dat hij geen kennis heeft kunnen nemen van het taxatierapport, zodat hij slechts in staat is de taxatie "pro forma" aan te vechten, echter zonder zijn beroep op dit punt te kunnen onderbouwen. Een dergelijk beroep is overigens alleen ontvankelijk, indien hetzelfde bezwaar eerder als zienswijze tegen het ontwerp van dat plan bij de gemeente naar voren is gebracht. Is dat laatste om wat voor reden ook niet gebeurd terwijl het wel had gekund, dan leidt dat tot niet-ontvankelijkheid van het daartegen gerichte beroep.

Heeft de appellant de kwestie van het ontbreken van het taxatierapport en/of de hoogte van de inbrengwaarden wel aan de orde gesteld en/of zekerheidshalve betwist in de zienswijze, dan zal hij alsnog door de Afdeling in de gelegenheid worden gesteld het taxatierapport te bestuderen en zijn beroepsgrond betreffende de inbrengwaarden nader aan te vullen, dan wel in te trekken. Het taxatierapport moet namelijk door de gemeente in de fase van beroep worden overgelegd. Sinds de uitspraak inzake Beverwijk weten we dat de Afdeling niet zal bewilligen in een eventueel verzoek van de gemeente om het taxatierapport niet aan de appellant te verstrekken.

Heeft het taxatierapport niet ter visie gelegen, dan is dus door de gemeente gehandeld in strijd met een wettelijk vormvoorschrift, hetgeen op zichzelf zou moeten leiden tot vernietiging van het exploitatieplan. De Afdeling blijkt echter soepel met zo'n gebrek om te gaan door royale toepassing te geven aan artikel 6:22 Awb. Het nadeel daarvan is echter wel dat de appellant op die manier in feite een instantie wordt onthouden. Zou hij namelijk reeds in de bestuurlijke fase kennis hebben kunnen nemen van de inhoud van het taxatierapport, dan had hij daar in het kader van zijn zienswijze tegen het ontwerpexploitatieplan reeds op kunnen reageren, en had hij die reactie in beroep zonodig verder kunnen uitbouwen. Uiteraard is ook niet op voorhand uit te sluiten, dat inhoudelijke kritiek op het taxatierapport in de bestuurlijke fase leidt tot (gedeeltelijke) herziening van dat rapport en daarmee mogelijk ook tot aanpassing van de ontwerpexploitatieopzet.
Ook in ander opzicht is de soepele houding van de Afdeling als hier bedoeld niet helemaal bevredigend. Immers, wanneer een belanghebbende als enig bezwaar tegen het ontwerpexploitatieplan zou hebben dat hij de gehanteerde inbrengwaarden niet kan controleren omdat het taxatierapport niet ter visie is gelegd, wordt hij als het ware gedwongen om eerst een zienswijze hiertegen in te dienen en vervolgens - als het rapport dan nog steeds niet boven tafel is gekomen - op dit punt beroep in te stellen (met alle kosten en moeite vandien) om dan eerst tijdens de beroepsfase na bestudering van het taxatierapport de definitieve beslissing te kunnen nemen of hij zijn bewaar tegen de gehanteerde inbrengwaarden wil doorzetten. Zou het taxatierapport in de zienswijzefase kenbaar zijn geweest, dan had deze belanghebbende op dat moment reeds die afweging kunnen maken en zich wellicht verdere kosten en moeite kunnen besparen.