Actieagenda; van beter aanbesteden naar beter samenwerken

Het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat heeft met haar actieagenda "Beter Aanbesteden" een stap willen zetten naar een groter bewustzijn rondom aanbestedingen, hetgeen zou moeten leiden tot meer maatschappelijke waarde. Met de agenda wordt ons inziens het aanbesteden te veel het doel gemaakt, waarbij uit het oog wordt verloren dat aanbesteden alleen het middel is om een doel te bereiken. Door te veel te focussen op de aanbesteding wordt het paard achter de wagen gespannen.

Ook wij herkennen het gevoel dat er bij aanbestedingen nog veel fout gaat, terwijl er ook regelmatig kansen worden gemist. Terecht wordt dan ook nagedacht over mogelijkheden om aanbestedingen effectiever en efficiënter te maken. De aanbevelingen die het Ministerie doet, lopen uiteen van het geven van voorlichting (zie bv actie 1, 2 en 4), het vergroten van communicatie (zie bv actie actie 6 en actie 15), tot het versterken van de (financiële) positie van inkopers (Zie bv actie 1 en de bijbehorende toelichting) en het intensiveren van publieke samenwerkingsverbanden (zie bv actie 3).

De misschien wel belangrijkste aanbeveling die zou kunnen worden gedaan om met behulp van een aanbesteding daadwerkelijk maatschappelijke waarde te creëren, ontbreekt evenwel. Een aanbesteding mondt uit in een overeenkomst, die in veel gevallen een financieel aanzienlijke waarde vertegenwoordigt en die een langdurige samenwerking mogelijk maakt. Het is een misvatting om te denken dat een dergelijke langdurige samenwerking met een substantiële financiële component kan worden geoptimaliseerd door het strakker organiseren van een aanbesteding onder leiding van een meer professionele inkoper die idealiter ook nog eens een groep aanbesteders vertegenwoordigt. Sterker nog, het tegendeel lijkt ons waar.

Denken vanuit de inhoud in plaats vanuit proces
Niet de inkoop (of de inkoper) zou meer centraal moeten komen te staan, maar juist datgene wat wordt ingekocht enerzijds en de samenwerking die in de overeenkomst wordt geformaliseerd anderzijds. Dat betekent dat er eerst vanuit inhoud nagedacht moet worden over de vragen: Wat is er nodig? Wat willen we inkopen?

Bij het beantwoorden van deze centrale vragen moet – zoals in het plan op zich terecht wordt aangestipt – actief interactie met de markt worden gezocht, op een faire en realistische manier. Vervolgens moet worden nagedacht over de vraag welke partner er nodig is om datgene wat wordt ingekocht ook succesvol te maken. Bedacht moet daarbij worden dat de samenwerking met die partner – buiten juridische kaders om – cruciaal is.

Formeel en krampachtig
Het is een illusie om te denken dat met de huidige, vaak formele en krampachtig opgezette aanbestedingen, echt goed kan worden geselecteerd in de markt van aanbieders. Hoewel bij kleinere opdrachten van een eenvoudige aard een relatief simpele aanbesteding een goed instrument kan zijn, geldt juist dat bij grotere projecten met een aanzienlijke waarde en lange looptijd dergelijke digitale aanbestedingen, zoals ze nu veelal worden georganiseerd, helemaal niet effectief zijn.

Bekende hindernissen voor het succesvol doorlopen van aanbestedingen zijn juridische afbreukrisico's. Inkopers – in heel veel gevallen zzp'ers – worden ingehuurd om een aanbesteding te doorlopen en af te ronden, en hun taak houdt vaak op als de aanbesteding is afgerond. Dat gegeven, in combinatie met de wetenschap dat de markt graag procedeert als zij menen dat een aanbesteding onrechtmatig is vormgegeven, maakt dat inkopers vaak kiezen voor zekerheid. Die zekerheid kan worden gevonden in het kopiëren van beproefde concepten een aanbestedingsleidraden. En die aanpak is de dood in de pot voor innovatie. In feite heeft een inkoper namelijk een prikkel om maar te zorgen voor één ding: te weten het zonder juridische complicaties afronden van de aanbesteding. Maar levert dat ook de beste dienstverlener en de beste samenwerkingsvorm op? Wij denken van niet.

Een ander groot issue in aanbestedingen zijn de in omvang en aantal toenemende grotere samenwerkingsverbanden tussen aanbesteders (hetgeen in de actieagenda toegejuicht lijkt te worden). Dit soort samenwerkingsverbanden zijn veelal stuurloos, omdat lastig blijkt om – zeker wanneer meerdere partijen met uiteenlopende politieke belangen zijn betrokken – alle neuzen dezelfde kant op te krijgen. Niet zelden mondt dat uit in Oudhollandse polderoplossingen, die helemaal niet innovatief zijn en maar zelden resulteren in goedlopende samenwerkingen.

Focus op contractvorm en samenwerking
De belangrijkste aanbeveling is wat ons betreft dus juist dat het accent niet zozeer op de aanbesteding moet, als wel op de contractvorm en de samenwerking. Waar nu juist veel inkopers huiverig zijn om buiten gebaande paden te wandelen – wellicht vanuit de angst dat dat zal leiden tot procedures – zou die angst overboord moeten worden gezet. Er kan veel meer dan wordt gedacht. Ook in Europese aanbestedingen. Prijs hoeft bijvoorbeeld helemaal niet zo'n bepalende rol te spelen als nu vaak wordt gedacht. En er mag wel degelijke geselecteerd worden op zachte voorwaarden, zoals de competentie tot samenwerking. En tot slot, als samenwerking moet plaats hebben op basis van onderling vertrouwen, stap dan af van algemene voorwaarden die vaak door overheden worden gehanteerd, en die in de regel eenzijdig in het voordeel van opdrachtgever zijn. Aanbesteden is maatwerk, waarbij juist in elk project opnieuw moet worden gekeken naar de vraag: wat is nuttig en nodig? Het voortouw moet daarbij niet door de inkoper worden genomen, maar door die partijen die lager zelf betrokken zullen zijn bij de samenwerking.

Minder angst, meer maatwerk
De grootste aanbeveling om samenwerkingen tussen de markt en de overheid succesvoller te laten worden is dan ook: minder accent op de aanbesteding. Minder vorm, meer inhoud. Minder angst, meer maatwerk. Minder standaarden en formats, en meer gezond verstand!