De eerste inhoudelijke uitspraken over exploitatieplannen

Inleiding
Onlangs heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ("de Afdeling") voor het eerst meer inhoudelijke uitspraken over exploitatieplannen gedaan. Daarmee is een begin gemaakt met de beantwoording van vragen over de vormgeving en insteek van exploitatieplannen die sinds de invoering van de Grondexploitatiewet (Grex) op 1 juli 2008 in de praktijk leven. Na een korte achtergrondschets zullen de wetenswaardigheden van de recente uitspraken kort aan de orde komen.

Achtergrond
Met de Grex moet in beginsel tegelijk met de vaststelling van elke ruimtelijke maatregel waarin bouwmogelijkheden zijn opgenomen een exploitatieplan worden vastgesteld. De Grondexploitatiewet heeft tot doel om gemeenten een meer op de eisen van deze tijd toegesneden publiekrechtelijk instrumentarium te bieden voor kostenverhaal, verevening en locatie-eisen bij particuliere grondexploitatie. Overigens blijft het privaatrechtelijk spoor bij grondexploitatie vooropstaan, maar zal naar verwachting de Grex daarop wel van invloed zijn.

De kosten die door de gemeente door middel van een exploitatieplan kunnen worden verhaald, zijn limitatief opgenomen in de zogenaamde 'kostensoortenlijst'. Bij het opstellen van een exploitatieplan wordt uitgegaan van de fictie dat de gemeente het gehele plangebied exploiteert. Daarbij zal de gemeente de te maken kosten en opbrengsten (ramingen) van het plangebied inzichtelijk dienen te maken. De te maken kosten moeten worden omgeslagen naar uitgiftecategorieën. Daarbij dienen voor de gronden waarop de meest lucratieve bestemmingen worden gerealiseerd, verhoudingsgewijs de hoogste bijdragen te worden betaald. Eén van de kosten die moet worden omgeslagen betreft de inbrengwaarde, die in de kostensoortenlijst is opgenomen.

Inbrengwaarden
Bij de grondexploitatie is de inbrengwaarde van de gronden in tweeërlei opzicht van belang. Enerzijds zullen eigenaren van onroerende zaken daarbij streven naar een hogere inbrengwaarde voor het eigen perceel ten opzichte van andere percelen in het plangebied, omdat bij een hoge/lage inbrengwaarde de eigenaar een hoger/lager bedrag in mindering kan brengen op de exploitatiebijdrage die hij verschuldigd is ingeval hij zelf de aan zijn grond toegekende bestemming gaat realiseren. Anderzijds beïnvloedt het totaalbedrag van de inbrengwaarde van alle gronden in het gebied de haalbaarheid van het totale project. Hogere inbrengwaarden leiden tot hogere plankosten en hiermee kan de financiële uitvoerbaarheid van het project in het gedrang komen.

Tot de kostenpost "inbrengwaarde van de gronden" worden onder meer gerekend de ramingen van de waarde van de gronden in het exploitatiegebied, de waarde van de opstallen die moeten worden gesloopt en de kosten van het vrijmaken van de gronden van eigendom, beperkte rechten en zakelijke lasten.

Indien geen sprake is van onteigening, wordt de inbrengwaarde van de gronden vastgesteld met overeenkomstige toepassing van de artikelen 40b tot en met 40f van de Onteigeningswet (verkeerswaarde). Voor onteigende of te onteigenen gronden, is de inbrengwaarde gelijk aan de schadeloosstelling ingevolge de Onteigeningswet (volledige schadeloosstelling).

Recente uitspraken
Op 12 januari 2011 heeft de Raad van State een uitspraak gedaan over de totstandkoming van inbrengwaarden in een exploitatieplan inzake een woningbouwplan in de gemeente Liesveld. Daaruit volgt dat voor de taxatie van de inbrengwaarden een onafhankelijk deskundig taxateur nodig is (in dit geval bureau Gloudemans).

In de zaak-Liesveld had appellant geklaagd dat hij de vastgestelde inbrengwaarden gebaseerd op het taxatierapport niet kon toetsen, nu bij die taxatie gebruik was gemaakt van vergelijkingstransacties, terwijl deze transacties niet bekend waren gemaakt in het rapport. De Afdeling ging hieraan voorbij met het argument dat de hoogte van de inbrengwaarden als zodanig niet was betwist, dat bij de taxatie de artikelen 40b tot en met f van de Onteigeningswet in acht waren genomen, en dat twijfel aan de bevindingen van de taxateur op geen enkele wijze was gesteld of gebleken.

In de zaak Nunspeet van 9 februari 2011 ging het om een bestemmingsplan en een gelijktijdig vastgesteld exploitatieplan voor maximaal 650 woningen. Het exploitatieplan vermeldde dat voor de berekening van de inbrengwaarde van de gronden was uitgegaan van een complexwaarde op basis van recente aankopen in het gebied. Appellant beoogde dat niet inzichtelijk was waarop de inbrengwaarde was gebaseerd. De Afdeling overwoog hierover dat waardering van de gronden volgens de genoemde artikelen van de Onteigeningswet betekent dat moet worden uitgegaan van de zogeheten verkeerswaarde, en niet van de werkelijk betaalde prijs voor de gronden. De prijs van recente aankopen kan weliswaar worden betrokken bij de raming van de inbrengwaarde, maar hoeft niet zonder meer gelijk te zijn aan de verkeerswaarde. Het exploitatieplan, dat voor de inbrengwaarde was uitgegaan van de complexwaarde gebaseerd op recente aankopen verschafte geen inzicht om welke aankopen het ging en wat de aankoopprijs was. Deze manco's klemden volgens de Afdeling eens temeer, nu er geen taxatie door een onafhankelijk deskundige voorlag. De gemeente had enkel een rentmeester mondeling over de waarde van de gronden geraadpleegd. Verwijzend naar de wetsgeschiedenis oordeelde de Afdeling dat de inbrengwaarde door een onafhankelijk deskundige dient te worden getaxeerd. Door dit na te laten had de gemeente Nunspeet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel gehandeld, waardoor exploitatieplan voor vernietiging in aanmerking kwam.

Tot slot sprak de Afdeling zich in de Nunspeet-zaak nog uit over een belangrijke openstaande praktijkvraag: betekent vernietiging van het exploitatieplan automatisch ook vernietiging van het bijhorende bestemmingsplan? Nee, is het antwoord van de Afdeling in dit geval, omdat allereerst "de wet daartoe niet verplicht" en bovendien - kort gezegd - sprake was van uit te werken bestemmingen met een bouwverbod, zodat geen omgevingsvergunningen voor het bouwen kunnen worden verleend totdat het uitwerkingsplan onherroepelijk is geworden.

Geen beperkte kennisneming
In de tweede 9 februari-uitspraak was het exploitatieplan inzake een woonwijk Westelijk Beverwijk aan de orde. Hierbij ging van alles mis. Allereerst wees de Afdeling een verzoek van de gemeente om beperkte kennisneming van enkele rapporten genaamd "Zichttaxatie Westelijk Beverwijk, Specificatie van schadebedragen en percelen" af. De gemeente had de rapporten gebruikt bij de vaststelling van het exploitatieplan. De Afdeling oordeelde daarbij het belang van grondeigenaren bij het goed kunnen onderbouwen van het beroep in het bijzonder op het punt van de raming van inbrengwaarden met financiële consequenties voor die grondeigenaren zwaarder dan het financiële belang van de gemeente bij beperkte kennisneming van de rapporten. Dit betekent een belangrijke "openbaarheidsoverwinning" voor appellanten tegen exploitatieplannen.

Toerekening
Daarnaast had de gemeente kosten in het exploitatieplan opgenomen voor de realisering van een aantal zogeheten "bovenwijkse voorzieningen", te weten een randweg, een groen- en waterplan en parkeervoorzieningen ten behoeve van straten buiten het exploitatiegebied. Volgens de Afdeling kon een deel van de kosten van de randweg (12,3%) echter niet aan het plan worden toegerekend, omdat niet aannemelijk was dat het plangebied van die randweg zou profiteren gelet op de infrastructuur waarvan het nieuwe woongebied gebruik zou maken. Daarbij bestonden al in’74 plannen voor de aanleg van de randweg die pas bij dit plan (o.m. vanwege te strenge milieuregelgeving) konden worden gerealiseerd en waarbij in de plantoelichting geen verband was gelegd met het te ontwikkelen woongebied. Ook de toerekenbaarheid van de kosten (11,1%) van het groen- en waterplan aan het exploitatieplan was onvoldoende duidelijk gemaakt. De enkele stelling dat ontwikkeling van het groen- en waterplan een meerwaarde heeft voor het exploitatiegebied is onvoldoende. Hetzelfde geldt voor de kosten (100%!) voor parkeervoorzieningen (kostensoort "Verharding"), omdat de noodzaak voor de parkeerplaatsen uitsluitend is gelegen in een parkeerplaatsentekort buiten het exploitatiegebied en niet samenhangt met een toename van de parkeerbehoefte van het nieuwe woongebied.

Inbrengwaarden
Verder is het voor de raming van de inbrengwaarden ook van belang dat voldoende duidelijk is of de betrokken gronden zullen worden onteigend of niet. Zoals hiervoor al aangegeven is dat van belang voor de hoogte van de vaststelling (op grond van verkeerswaarde dan wel volledige schadeloosstelling). De enkele veronderstelling van de gemeente dat de gronden die nog niet in eigendom waren van de gemeente wel zouden worden onteigenend of op onteigeningsbasis zouden worden verworven, was onvoldoende om in de exploitatieopzet uit te gaan van een inbrengwaarde op schadeloosstellingsbasis. Daarnaast was het exploitatieplan op het punt van de exploitatiebijdrage onjuist vastgesteld. Anders dan de gemeenteraad van Beverwijk had gedaan, moet een exploitatieplan duidelijk maken welke uitgiftecategorieën zijn vastgesteld en welke basiseenheid, gewichtsfactor en gewogen eenheden per categorie zijn vastgesteld.

Ook in deze zaak werd het gehele exploitatieplan vernietigd, maar ook hier had dat geen gevolgen voor het bestemmingsplan. Allereerst weer, omdat "de wet daartoe niet verplicht" en daarnaast vanwege de aanhoudingsplicht voor omgevingsvergunningen indien er geen grond is om te weigeren en het exploitatieplan nog niet onherroepelijk is.

Conclusie
Uit de uitspraken kan worden afgeleid dat exploitatieplannen (uiteraard) serieus moeten worden voorbereid. De gemeente Beverwijk gaf het slechte voorbeeld, wat voor de praktijk het voordeel heeft dat de Afdeling haar uitleg van de Grex openbaar kon maken. Puntsgewijs:

• voor het vaststellen van de inbrengwaarden zal een onafhankelijke taxateur moeten worden ingeschakeld;
• de inbrengwaarde mag alleen dan worden gesteld op de schadeloosstelling ingevolge de Onteigeningswet, indien aannemelijk kan worden gemaakt dat alle gronden die nog geen eigendom zijn van de gemeente, zullen worden onteigend of op onteigeningsbasis zullen worden verworven;
• toerekening van bovenwijkse voorzieningen behoeft voldoende onderbouwing, waarbij het causaal verband ook concreet inzichtelijk zal moeten worden gemaakt.

Daarbij zullen verzoeken om beperkte kennisneming op grond van 8:29 Awb - anders dan wellicht verwacht - zeker niet op voorhand worden toegewezen. De Afdeling kent hier een belangrijke rol toe aan de financiële belangen van belanghebbende grondeigenaren en hun mogelijkheden voor het opstellen van een goed onderbouwd beroepschrift. Wordt vervolgd!