Gemeentelijk voorkeursrecht: vernietiging rechtshandeling disproportioneel geacht

Op 7 februari jongstleden heeft de Rechtbank Overijssel een vermeldenswaardige uitspraak gedaan op een verzoek van de gemeente Borne om een aantal rechtshandelingen met betrekking tot gronden waarop gedurende 17 jaar een gemeentelijk voorkeursrecht als bedoeld in de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) heeft gerust, op grond van artikel 26 lid 1 van die wet nietig te verklaren (Rechtbank Overijssel 7 februari 2018, ECLI:NL:RBOVE:2018:524).

Nietigverklaring ondanks vervallen voorkeursrecht?
Genoemd artikel bepaalt dat een gemeente de nietigheid kan inroepen van rechtshandelingen die zijn verricht met de kennelijke strekking afbreuk te doen aan haar in de Wvg geregelde voorkeurspositie. In de zaak-Borne was het desbetreffende voorkeursrecht inmiddels vervallen, maar dat feit op zichzelf vormde geen belemmering voor een mogelijke nietigverklaring. De Hoge Raad heeft immers enkele jaren geleden geoordeeld dat uit de tekst van artikel 26 Wvg volgt dat het bij de beoordeling van de mogelijke nietigheid van de desbetreffende rechtshandeling aankomt op de stand van zaken – waaronder de voorkeurspositie van de desbetreffende gemeente – ten tijde van het verrichten van die rechtshandeling. De tekst zou geen aanknopingspunt bieden voor het stellen van de eis dat die gemeente ook nog ten tijde van het inroepen van de nietigheid in een voorkeurspositie moet verkeren. De Hoge Raad overwoog in dat verband dat de omstandigheid dat het artikel strekt ter bescherming van de voorkeurspositie van de gemeente tegen rechtshandelingen die aan deze positie afbreuk doen, er geenszins aan in de weg staat dat die rechtshandelingen nog kunnen worden aangetast op een moment dat het voorkeursrecht niet meer geldt, reeds omdat de dreiging van een zodanige aantasting kan bijdragen tot de effectieve werking van het voorkeursrecht (zie HR 23 maart 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV0608).

Stilzitten gemeente afgestraft
Het gemeentelijk voorkeursrecht beoogt de gemeente een voorrangspositie op de grondmarkt te verschaffen. Daarbij is het gemeentelijk voorkeursrecht instrumenteel aan het door de gemeente gevoerde c.q. te voeren planologisch beleid in die zin, dat die voorrangspositie de gemeente een zekere waarborg beoogt te bieden dat zij haar ruimtelijk beleid tijdig en op de door haar voorgestane wijze kan realiseren. Dat veronderstelt uiteraard wel dat er ruimtelijk beleid is geformuleerd dat logischerwijs binnen de maximale werkingsduur van het voorkeursrecht (van zo'n 16,5 jaar) tot uitvoering wordt gebracht.

En precies dáár knelde het in deze zaak. Ten tijde van de behandeling van het nietigverklaringsverzoek lagen er weliswaar intergemeentelijke afspraken over woningbouwontwikkeling in Borne, maar deze waren naar het oordeel van de Rechtbank nog te zeer omgeven met "mitsen en maren" (onder andere cijfermatig, qua geografische spreiding, en wat betreft de behoefte van andere deelnemende gemeenten) om te concluderen dat woningbouw op de onderhavige percelen op redelijk korte termijn reëel is te achten. Voorts sloeg de Rechtbank acht op het feit dat de grondeigenaar in al die jaren dat het voorkeursrecht gold, die gronden niet aan anderen dan de gemeente te koop had kunnen aanbieden. Kennelijk was er in al die jaren evenmin sprake geweest van een voldoende concreet planologisch beleid, voor de uitvoering waarvan de gronden van deze grondeigenaar benodigd waren geweest. Onder deze omstandigheden achtte de Rechtbank het nietigverklaringsverzoek disproportioneel, mede in het licht van de door verweerder aangevoerde financiële belangen bij het uitblijven van vernietiging. De Rechtbank wees het verzoek tot nietigverklaring dan ook af.

Commentaar
Voor zover mij bekend is dit de eerste beschikking op grond van artikel 26 lid 1 Wvg, waarbij het verzoek tot nietigverklaring wordt afgewezen op de grond dat een nietigverklaring een onevenredige sanctie zou zijn op het aangaan van rechtshandelingen met betrekking tot grond waarop een gemeentelijk voorkeursrecht rust. In het geval van Borne waren de omstandigheden tamelijk "extreem": de gemeente was er kennelijk ook na 17 jaar nog steeds niet in geslaagd een woningbouwbeleid met een concreet perspectief voor de gronden van de betrokken eigenaar te ontwikkelen, en dan zou het inderdaad wel heel erg ver gaan om overeenkomsten die ruim tien jaar geleden onder het toen geldende, maar inmiddels vervallen, voorkeursrecht door de grondeigenaar met derden waren gesloten, alsnog te vernietigen.

Het lijkt erop, alsof de Rechtbank Overijssel hier het belang van de grondeigenaar heeft laten prevaleren boven het belang van de gemeente om rechtshandelingen te vernietigen die in de weg zouden (kunnen) staan aan een aanbieding van de gronden aan de gemeente nadat opnieuw een voorkeursrecht op deze gronden zou zijn gevestigd. Dat zou namelijk mogelijk zijn twee jaar na het van rechtswege vervallen van het voorkeursrecht (artikel 9c Wvg). In die zin zou een nietigverklaring, die normaliter plaatsvindt ter bescherming van een actueel geldend voorkeursrecht, geschieden uit voorzorg, namelijk om te voorkomen dat de betrokken rechtshandelingen een sta-in-de-weg zullen vormen als er op enig moment opnieuw een voorkeursrecht op dezelfde gronden mocht worden gevestigd. Daarmee zou de nietigverklaring wel behoorlijk vér worden opgerekt, en misschien heeft dat in het oordeel van de rechtbank ook wel meegespeeld (al valt dat niet uit de rechtsoverwegingen op te maken). Al met al getuigt deze beschikking mijns inziens van lef, en ik ben uiteraard benieuwd of zij navolging zal krijgen.