Hacia unas mayores potestades administrativas para decidir sobre el cierre de centrales eléctricas

Post jurídico

José María Pernas

El Gobierno ha remitido a la CNMC el proyecto de Real Decreto que regula el cierre de centrales eléctricas, donde se amplía la capacidad de la Administración de intervenir en la decisión de cierre en instalaciones de más de 50MW. Analizamos si dicha regulación cumple con el canon de proporcionalidad.

El Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital ha enviado a la CNMC el Real Decreto que regula el cierre de centrales eléctricas en España. El Gobierno justifica este nuevo instrumento normativa como una medida que asegurará que las decisiones de cierre de centrales son coherentes con los instrumentos de planificación energética y, de esta manera, son compatibles con los objetivos en materia de seguridad del suministro, sostenibilidad y precio de la energía.

A diferencia del régimen actual de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (LSE) y del RD 1955/2000, de 1 de diciembre, que solo contemplan la seguridad del suministro como razón para intervenir en el cierre de una central, la autorización del Ministerio de Energía se concederá tras valorar adicionalmente la coherencia del cierre con el cumplimiento de los objetivos medioambientales y del clima, así como la coherencia de los precios y la competencia del mercado eléctrico. Potestades pues amplísimas en las que la Administración podría ampararse para denegar el cierre.

De esta forma, se denegará el cierre de una instalación cuando amenace a la seguridad de suministro eléctrico o a la seguridad del abastecimiento de materias primas, así como cuando suponga efectos desfavorables en los precios de la electricidad, en la competencia en el mercado eléctrico y en el cumplimiento de los objetivos en la planificación de energía y clima vigente. Solo el titular de la instalación podrá solicitar la autorización administrativa de cierre correspondiente ante la Dirección General de Política Energética y Minas. Junto a la solicitud, deberá adjuntar varios documentos, como una memoria justificativa en la que se detallen las circunstancias técnicas, económicas, ambientales o de cualquier otra índole que fundamenten el cierre, información técnica de la instalación y un plan técnico y económico de desmantelamiento.

Una vez recibida la solicitud, el Ministerio de Energía solicitará a REE, Enagás y CNMC los correspondientes informes que valorarán el eventual cierre. El Ministerio, teniendo en cuenta los informes, resolverá la autorización o denegación de la solicitud. En caso de denegación de la solicitud, el titular de la instalación deberá continuar con la actividad por sí mismo o transmitir la instalación a un tercero, lo que podrá hacer si así lo desea mediante una subasta regulada por el Real Decreto.

El proyecto de Real Decreto establece como ámbito de aplicación las instalaciones de producción de energía eléctrica de potencia superior a 50 MW, con independencia de su tecnología, por ser aquellas que requieren autorización del propio Ministerio para su operación conforme al marco competencial de la LSE. Las centrales de menor tamaño se regirán por el marco de autorización propio de las Comunidades Autónomas.

Es preciso analizar brevemente si dicho marco normativo respeta el principio de proporcionalidad contemplado en el artículo 4 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, conforme al cual “Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias”. A su vez el artículo 15.3.c de la Directiva 123/2006, de Servicios del Mercado Interior, dispone que la proporcionalidad es uno de los principios básicos que deben cumplir los requisitos que se impongan al ejercicio de las actividades económicas.

En este caso se podría argumentar que las centrales eléctricas pueden funcionar en virtud de una autorización administrativa que no establece un tiempo mínimo de funcionamiento, y que por tanto una vez autorizada esa instalación solo sería proporcional impedir su cierre si verdaderamente afecta a la seguridad del suministro de forma inmediata y no supone una medida discriminatoria respecto a otros casos. Existen fundamentos jurídicos para plantear que no se ajusta a este canon de proporcionalidad el otorgamiento de potestades tan amplias a la Administración para intervenir en el cierre de centrales, pues el futuro Real Decreto ni siquiera obliga a la Administración a realizar una prueba exhaustiva de que no puede adoptar otras medidas para garantizar el suministro (medida menos restrictiva), que eviten intervenir en el cierre de una instalación.

Y sobre todo, en el conflicto entre el cierre o no de una instalación, además de que resultaría necesario que la Administración acreditase que no hay otras medidas menos restrictivas para garantizar el suministro, la coherencia de los precios o la competencia en el mercado eléctrico, también debería ponderarse cómo contribuye no autorizar el cierre de una instalación a los objetivos de lucha contra el cambio climático exigidos por las Directivas y que es previsible que se desarrollen en la futura Ley de Cambio Climático que está en tramitación. Además, hay que tener presente que el artículo 53.7 de la LSE regula de modo restrictivo la potestad de intervención en el cierre (“únicamente podrá denegar la autorización cuando no se cumplan los requisitos previstos en la normativa aplicable o cuando tenga una incidencia negativa en el funcionamiento del sistema”), trasunto del mencionado principio de proporcionalidad.

Hay que esperar a la versión definitiva del Real Decreto, pero sin duda el canon de proporcionalidad será una vara de medir muy útil para ponderar si el Real Decreto o actos administrativos de aplicación se ajustan a la legalidad vigente.

La presente publicación no constituye opinión profesional o asesoramiento jurídico de sus autores. 

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José María Pernas
Asociado Senior
Madrid