Con 3 de junio de 2021, la Iltma. Corte de Apelaciones Valparaíso resolvió un recurso de protección interpuesto por cuatro vecinos de la comuna de Quintero en contra de las empresas AES Gener S.A., Empresa Eléctrica Ventanas S.A., Empresa Campiche S.A., Puerto Ventanas S.A y el Ministerio del Medio Ambiente.
Un grupo de habitantes del sector, junto con el senador Juan Ignacio Latorre, señalan que dichas empresas habrían incurrido en acciones y omisiones ilegales, las cuales habrían causado reiterados varamientos de carbón en la bahía de Quintero, situación que implica privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos garantizados en el artículo 19 números 1 y 8 de la Constitución Política de la República, esto es, el derecho a la vida, integridad física y psíquica, acceso a la salud y vivir en un medio ambiente libre de contaminación.
Por otro lado, sostienen que el Ministerio del Medio Ambiente habría incurrido en una omisión ilegal o arbitraria que conculca los derechos invocados en esta acción constitucional, la cual se configura en la medida que no cumple con su deber constitucional y legal de preservación del medio ambiente, en especial, el marítimo.
La Iltma. Corte falló a favor del recurso, decretando las siguientes medidas:
“1.- Suspéndese la entrada a la bahía de Quintero de cualquier nave o artefacto naval que transporte carbón, y la descarga de carbón en el muelle de Puerto Ventanas S.A.
2.- Suspéndese la descarga de efluentes a las aguas de la bahía de Quintero, provenientes directa o indirectamente de cualquiera de las unidades de la central termoeléctrica de Ventanas de AES Gener S.A. é y Empresa Eléctrica Ventanas Spa.
3.- Dicha suspensión regirá desde la fecha en que quede ejecutoriada esta sentencia, a partir de la cual la Autoridad Marítima, en coordinación con los demás organismos de la Administración del Estado que corresponda, proceder a determinar las condiciones en las cuales se podrán reanudar las actividades suspendidas en los números 1 y 2 precedentes, dando estricto cumplimiento al artículo 142 de la Ley de Navegación y al Reglamento para el control de la contaminación acuática. Procurar determinar esas condiciones en el menor plazo posible, a fin de que el o los actos administrativos que las aprueben puedan tramitarse completamente, y las empresas Puerto Ventanas S.A., AES Gener S.A. y Empresa Eléctrica Ventanas Spa., en lo que les corresponda, darles íntegro cumplimiento en la fecha más cercana a su entrada en vigencia.
4.- Las empresas Puerto Ventanas S.A. y AES Gener S.A. continuarán desarrollando las labores de limpieza de la playa Ventanas para extraer de sus arenas las partículas de carbón y otros materiales que arrojen los vertimientos que se produzcan.
5.- Corresponder a la Autoridad Marítima, en ejercicio de sus atribuciones legales y reglamentarias, fiscalizar el cumplimiento de las medidas precedentes y hacer efectivas las responsabilidades que procedan.
6.- El Ministerio del Medio Ambiente convendrá con la Autoridad Marítima la forma de colaboración que resulte conveniente para el mejor cumplimiento de los cometidos que se le encargan en esta resolución”.
Lo interesante de esta sentencia es que se hace cargo de algunos temas de gran importancia en materia de derecho ambiental y administrativo, conforme pasamos a analizar:
- Legitimación activa y pasiva en el daño ambiental.
La Corte de Apelaciones toma la teoría que estableció la Corte Suprema en el año 1996, abogando a que el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación es derecho colectivo público, cuyo resguardo interesa toda la comunidad, tanto en nivel local como en el nivel nacional, ya que se comprometen las bases de la existencia de la misma, porque al dañarse o limitarse el medio ambiente y los recursos naturales, se limitan las posibilidades de vida y desarrollo de las generaciones presentes y futuras. En este sentido, su resguardo interesa a la colectividad porque afecta a una pluralidad de sujetos que se encuentran en una misma situación, y cuya afectación, aun cuando no genera un daño significativo en su esfera individual, genera un daño social y colectivo. Es así como son titulares de este recurso, necesariamente, todas las personas naturales o jurídicas que habitan el Estado y que se vean afectados en derecho a tener medio ambiente libre de contaminación (Considerando Quinto de la sentencia).
Por otro lado, en cuanto a la legitimación pasiva de las empresas recurridas, la Corte es enfática al señalar que las empresas son responsables del daño ocasionado y, que no las exonera la circunstancia de que los elementos de convicción disponibles no permitan determinar el aporte individual de partículas de carbón no combustionado o semi-combustionado que cada una de ellas efectúa a la bahía de Quintero, ni la medida o proporción de ese aporte respecto de la contribución a la contaminación de sus aguas y playas realizada, sea por ellas mismas o por terceros, en épocas pasadas o presentes. Esto es, atribuye responsabilidad a las empresas en su totalidad, y no a prorrata de su participación en el actuar ilegal.
- La normativa aplicable.
La Corte señala que, en la especie, el Reglamento concerniente al recurso en discusión es el que establece el control de la contaminación acuática, aprobado por el Decreto Supremo N° 1, del Ministerio de Defensa Nacional, de 1992. Dicho Reglamento viene a instaurar el régimen de prevención, vigilancia y combate de la contaminación en las aguas del mar, puertos, ríos y lagos sometidos a la jurisdicción nacional.
El artículo 2 del Reglamento reproduce el inciso primero del artículo 142 de la Ley de Navegación, prohibiendo absolutamente arrojar lastre, escombros o basuras y derramar petróleo o sus derivados o residuos, aguas de relaves de minerales u otras materias nocivas o peligrosas, de cualquier especie, que ocasionen o puedan ocasionar daños o perjuicios en las aguas sometidas a la jurisdicción nacional y en puertos, ríos y lagos.
La Corte, además, en relación a las fuentes de contaminación acuática, constituida por las descargas de residuos líquidos dentro de la zona de protección litoral, señala que el Decreto Supremo N° 90, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, de 2000, que establece norma de emisión para la regulación de contaminantes asociados a las descargas de residuos líquidos a aguas marinas y continentales superficiales, no contempla expresamente al carbón dentro de las sustancias contaminantes y, por lo tanto, no establece a su respecto límites máximos permisibles ni lo deja sometido a los controles previstos en ese cuerpo reglamentario.
Dicha omisión reglamentaria, sin embargo, carece de la fuerza jurídica suficiente para enervar el alcance de la Ley de Navegación y del Reglamento mencionado anteriormente (Considerando Duodécimo de la sentencia).
- Principio de proporcionalidad.
Para su razonamiento la Corte toma la doctrina y jurisprudencia alemana señalando que es necesario distinguir conceptualmente entre igualdades esenciales y desigualdades esenciales. Así, estamos en presencia de una igualdad esencial cuando personas, grupos de personas o situaciones, sobre la base de un punto de partida son comparables. Afirma que el Tribunal Constitucional Federal alemán ha decidido que la Ley Fundamental considera arbitrario, y por ende inconstitucional, tratar desigualmente a las igualdades esenciales, así como tratar igualmente a las desigualdades esenciales. Además, se agrega la denominada nueva fórmula, consistente en considerar lesionada la igualdad ante la ley cuando un grupo de destinatarios de la norma, comparados con otro grupo de destinatarios de la norma, son tratados de manera distinta, a pesar de que entre ambos grupos no media ninguna diferencia de tal entidad o importancia que pudiera justificar un tratamiento desigual.
La Corte aboga que el asunto consiste en dilucidar los elementos esenciales que diferenciarían a los habitantes de la bahía de Quintero, de otros usuarios del Sistema Eléctrico Nacional, y que fundamenta que ambos grupos o sectores reciban un trato desigual (Considerando Decimoséptimo de la sentencia).
- La Responsabilidad del Ministerio del Medio Ambiente.
Es importante destacar que la sentencia no solo ha declarado la responsabilidad de las empresas recurridas en la contaminación de la Bahía de Quintero, sino que también le reprocha al Ministerio del Medio Ambiente no haber utilizados sus facultades y elaborado propuestas sobre el cuidado del medio ambiente, contribuyendo a la prolongación de la vulneración de los derechos de los recurrentes.
La imputación que se le hace al Ministerio del Medio Ambiente es la de no haber ejercido sus funciones propias y con la oportunidad que requería la atención del riesgo ambiental producido por los varamientos de carbón, para ponerle término de manera eficaz en un plazo razonable, en lugar de que se extendiera por más de doce años, generando los efectos que se han descrito precedentemente.
La Corte señala que esa actuación oportuna y eficaz del Ministerio debió tender a procurar la cabal aplicación del artículo 142 de la Ley de Navegación y el artículo 4, letra f), del Reglamento para el control de la contaminación acuática, mediante la adopción de decisiones propias de su ámbito de competencia. En particular, diseñar, proponer y aplicar una política, plan o programa en materia ambiental, según corresponda, así como las respectivas normas, que se hicieran cargo de la contaminación de las aguas marinas y del litoral por el vertimiento directo o indirecto de carbón (Considerando Vigésimo Primero de la sentencia).
- Toxicidad y contaminación son conceptos diferentes.
Uno de los argumentos claves de las empresas recurridas es que el Carbón, elemento vertido a la Bahía de Quintero, no se encuentra establecido como un producto toxico en la regulación nacional, y su falta de toxicidad significa que no existe un daño ambiental.
La Corte desecha las alegaciones de las recurridas, en cuanto a que el carbón no contamina el medio marino, ni constituye una sustancia peligrosa ni tóxica.
El primer gran fundamento de la Corte es que las fuentes reglamentarias son inconducentes, por cuanto el ámbito de aplicación del Reglamento Sanitario sobre manejo de residuos peligrosos y del Reglamento Sanitario sobre almacenamiento de sustancias peligrosas, es el medio ambiente terrestre (y no acuático).
Tampoco es adecuada la invocación de la Resolución Exenta N° 408, del Ministerio de Salud, de 2016, que aprueba el listado de sustancias peligrosas para la salud, puesto que ese texto normativo tiene tres objetivos, como se advierte en sus considerandos, que no guardan relación con los hechos a que se refiere esta acción constitucional (i) Actualizar la nómina para los efectos de que la Autoridad Sanitaria emita el certificado que exige el Servicio de Aduanas a fin de cursar cualquier destinación aduanera respecto de sustancias tóxicas o peligrosas para la salud; (ii) Unificar criterios en cuanto a la clasificación de las mezclas de sustancias peligrosa; y, (iii) Identificar las sustancias utilizadas para formulaciones de plaguicidas de uso sanitario y doméstico, así como los productos utilizados con efectos antimicrobianos.
Por otra parte, señala que la validez de las afirmaciones científicas sobre inocuidad y ausencia de toxicidad del carbón para seres vivos se afirma en el supuesto de cumplirse determinadas condiciones, sin las cuales ya no resulta posible sustentarlas, como ocurre con el volumen que se acumule de ese material y su fragmentación en partículas que puedan ser inhaladas por el ser humano, perjudicando su salud, o producir abrasión y sofocación de organismos bentónicos, entre otros efectos.
Por tanto, el hecho de que el carbón no se encuentre en reglamentado como una sustancia tóxica, no quiere decir que no puede afectar el medio ambiente y la salud e integridad de las personas (Considerando Duodécimo de la sentencia).
- Procedencia del recurso de protección en temas ambientales.
La Corte sostiene que es efectivo que la materia a que se refiere este recurso de protección y sus consecuencias han sido objeto de diversas acciones jurisdiccionales e investigaciones, tanto penales como administrativas, la mayor parte de las cuales se encuentran pendientes. No obstante, los razonamientos de las recurridas no se avienen con la prevención que hace el propio artículo 20 de la Carta Fundamental, en orden a que, en su virtud, la Corte de Apelaciones respectiva debe adoptar de inmediato las providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado, sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes.
La Corte recalca la Doctrina especializada señalando que concuerdan en que el efecto de cosa juzgada que emana de la sentencia definitiva que recae sobre un recurso de protección es sólo de naturaleza formal, esto es, impide que pueda discutirse un nuevo recurso de protección si, con respecto al primero, existe la consabida triple identidad de personas, de cosa pedida y de causa de pedir.
Pero, precisamente por tratarse de un procedimiento de emergencia, carente de un período prueba y de un principio contradictorio, en que se trata de proteger o restablecer el statu quo preexistente a la agresión que lo origina, impidiendo a un tiempo la autotutela jurídica y la violación flagrante o inminente de un derecho probado y protegido, la Constitución ha debido dejar a salvo el derecho de discutir el fondo de la cuestión que ha motivado la estimación del recurso, o su rechazo, en un juicio de lato conocimiento o por otra v a administrativa o jurisdiccional que sea í procedente. En resumen, la sentencia firme en este proceso no produce cosa juzgada material o substancial sino, simplemente, cosa juzgada formal; y as puede concluirse que es provisoria, como toda solución de emergencia.
Agrega también que este criterio ha sido adoptado por la Corte Suprema dado que ésta ha reiterado, asimismo, que el recurso de protección es una acción de cautela de garantías constitucionales que, por esencia, produce cosa juzgada formal, efecto generado dentro de un mismo proceso, sin que produzca cosa juzgada material, por lo que aquello que fue discutido en sede cautelar, puede ser objeto de revisión a través de las vías procesales ordinarias previstas en nuestra legislación.
Concluye que la competencia, radicada constitucionalmente en dicha Corte, para conocer la acción deducida y adoptar las providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado, no se ve afectada por la existencia de otros procesos jurisdiccionales o procedimientos administrativos ante los órganos competentes, ni por las actividades que haya desarrollado el Ministerio de Medio Ambiente.
