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Proyecto de Ley de Cajas y Fundaciones Bancarias.

12/07/2013

El Gobierno, después de un largo proceso que comenzó en enero cuando el Ministerio de Economía y Competitividad sometió a audiencia pública un borrador de Anteproyecto de ley, ha remitido finalmente al Congreso el Proyecto de Ley de Cajas de Ahorro y Fundaciones Bancarias. Es sabido que en España la crisis financiera ha tenido una particular incidencia en las Cajas de Ahorro. De todas las que existían antes de 2008 sólo sobreviven dos pequeñas cajas. Las demás o bien han sufrido su reestructuración y compra por otras entidades de crédito, o se han fusionado y sobreviven desarrollando indirectamente su actividad a través de bancos. Son conocidas las razones de esta crisis, que sobre todo se ha debido al abandono de una actividad prudente y de limitado alcance. A ello contribuyó también su asimilación a los bancos, la politización de sus órganos gestores y una excesiva asunción de riesgos focalizada en el sector inmobiliario. Los sucesivos pasos en el proceso de reforma de las entidades de crédito (en particular, Real Decreto Ley 11/2010, de 9 de julio, de órganos de gobierno y otros aspectos del régimen jurídico de las Cajas de Ahorro) se dirigieron, fundamentalmente, a la profesionalización de la gestión, al incremento de su tamaño (a través de procesos de integración) y al reforzamiento financiero a través de recursos propios “de calidad”, sobre la base de exigencias de capital. Indefectiblemente ello llevaba a la “bancarización” de las cajas, es decir, a su transformación en sociedades anónimas que desarrollaban su actividad financiera tradicional a través de bancos.

Sin embargo, estos pasos no siempre dieron los resultados esperados. La intervención de varias entidades ya fusionadas y la necesidad de acudir al Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera, en junio de 2012, encontró su respuesta en el Memorandum de Entendimiento. Este condicionó la aportación de recursos destinados al salvamento del sistema financiero español a diversas condiciones. Algunas se referían al sector de las Cajas de Ahorro. En concreto se preveía la necesidad de aprobar “normas que aclaren la función de las cajas de ahorro en su calidad de accionistas de entidades de crédito, para, en último término, reducir su participación en las mismas hasta un nivel no mayoritario”, así como el reforzamiento de “las normas de idoneidad de los órganos de gobierno de las cajas de ahorros y (…) requisitos de incompatibilidad para los órganos de gobierno de las antiguas cajas de ahorros y los bancos comerciales bajo su control”.

El Proyecto de Ley responde a esta demanda. En él se prevé que el ejercicio directo de la actividad bancaria minorista sólo podrá realizarse por Cajas de Ahorro de un tamaño reducido y ámbito regional. Las Cajas de cierto tamaño o que desarrollen su actividad en un ámbito nacional sólo podrán actuar a través de “fundaciones bancarias” que serán titulares de participaciones en sociedades anónimas bancarias, que desarrollarán aquella actividad. Con ello se reducirá, por tanto, el ámbito de aplicación de las normas que regulan las cajas de ahorro. Estas normas se dirigen, en todo caso, a garantizar la profesionalidad de las personas que ocupen los puestos de gestión y control, y a reducir su politización por la vía de la incompatibilidad con el ejercicio de puestos en la administración pública. Puede discutirse que vayan a ser eficaces ya que la incompatibilidad no se extiende al periodo anterior al nombramiento, y que la Asamblea General conserva un poder importante de control y supervisión, sin apreciarse los estímulos para un ejercicio eficaz de esa función.

Más interés tienen las normas que se dedican a las Fundaciones Bancarias. Estas serán el resultado de la transformación de las antiguas cajas. Una parte importante de estas normas pretenden reforzar la profesionalización y despolitización de los gestores. Su patronato vendrá designado por la Asamblea general. Sin embargo, si los patronos son las entidades de Derecho público (ayuntamientos, diputaciones, comunidades autónomas) que gestionaban las cajas, se corre el riesgo de que persistan los problemas del pasado. Más aun teniendo en cuenta que los actuales patronos de las cajas continuarán en el cargo y la Asamblea General será quien designe a los nuevos patronos.

Pero la clave de la reforma está en las relaciones entre las Fundaciones Bancarias y el Banco a través del cual se realiza la actividad bancaria. Aquí se centraban las exigencias del MoU, que afectaban a la gestión y organización, por un lado, y al nivel de participación accionarial de la Fundación Bancaria en el Banco. En relación con la primera cuestión se establece la incompatibilidad entre la condición de patrono de la Fundación y el “desempeño de cargos equivalentes en la entidad bancaria” de la que la Fundación sea accionista. Al margen de los conocidos fines de la norma, su interpretación no dejará de plantear alguna duda, porque en las sociedades anónimas no hay un cargo equivalente al de patrono.

Por otro lado, el deber de reducir la participación de las Fundaciones Bancarias en los bancos, que era otra exigencia del MoU, y que fue el camino seguido en otros procesos similares que condujeron a la práctica desaparición de las Cajas (p. ej. el caso de Italia), se ha visto también diluido. En efecto, cuando la fundación bancaria posea una participación igual o superior al treinta por ciento de una entidad de crédito, debe establecer un plan financiero que determinará la manera de hacer frente a las necesidades de capital en que pudiera incurrir la entidad en la que participan y los criterios de su estrategia de inversión. Si la participación excede del 50% del capital, el plan de financiación debe contener: (i) un plan de diversificación de las inversiones y gestión de riesgos; (ii) un fondo de reserva para hacer frente a posibles necesidades de recursos propios de la entidad de crédito participada, que pudieran poner en peligro el cumplimiento de sus obligaciones en materia de solvencia, de acuerdo con un calendario de dotaciones mínimas hasta alcanzar el volumen que el Banco de España; y (iii) otras medidas que, a juicio del Banco de España, fuesen necesarias para garantizar la gestión sana y prudente de la entidad de crédito participada. Únicamente si la fundación bancaria no presentase el plan financiero o si el Banco de España lo considera insuficiente para garantizar la gestión sana y prudente y la capacidad para cumplir de forma duradera las normas de ordenación y disciplina, el Banco de España podría imponer un plan de desinversión.

En fin, tiene interés la previsión de que el control y supervisión de las entidades de crédito participadas por fundaciones bancarias se atribuye exclusivamente al Banco de España, mientras que el protectorado de las fundaciones bancarias corresponde al Ministerio de Economía y Competitividad, si su actuación principal excede de una comunidad autónoma, o a la Comunidad Autónoma.

Fuente
Boletín Mercantil nº 13 | Abril - Junio 2013
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Autores

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Andrés Recalde
Consultor
Madrid