Redevances aéroportuaires : quelle est la marge de manœuvre des aéroports en droit européen ?

En date du 27 juin dernier, l’Avocat général Campos Sánchez-Bordona présentait ses conclusions à la Cour de justice de l’UE dans l’affaire C-379/18, dans le cadre d’une demande de décision préjudicielle adressée à la Cour de justice par une juridiction administrative allemande portant sur la Directive européenne de 2009 relative aux redevances aéroportuaires.

Cette Directive, que les Etats ont dû transposer dans leur droit national en 2011, est un cadre européen juridique spécifique de l'UE pour les redevances aéroportuaires qui s'applique à tous les aéroports de l’Espace économique européen et de Suisse dont le trafic annuel dépasse cinq millions de mouvements de passagers et, au moins, à l’aéroport le plus important de chaque État membre. Elle s’applique à environ 70 aéroports de l’UE et couvre près de 80 % du trafic des passagers dans l’UE.

Elle établit des principes communs pour la détermination et la gestion des redevances aéroportuaires. Elle a pour objectifs d’assurer une plus grande transparence sur la détermination des redevances aéroportuaires, de garantir l’absence de discrimination entre les compagnies aériennes (sous réserve des modulations justifiées par des considérations d’ordre public), d’établir des consultations régulières entre les aéroports et les compagnies aériennes, et de mettre en place, dans chaque État membre, une autorité de supervision indépendante chargée de régler les litiges entre les aéroports et les compagnies aériennes sur le niveau des redevances aéroportuaires et de contrôler la bonne application des mesures prises par les États membres pour se conformer à la directive.

La procédure préjudicielle soumise à la Cour fait suite à un différend opposant Deutsche Lufthansa au Land de Berlin. L’entreprise gestionnaire de l’aéroport de Berlin-Tegel avait, en juin 2014, soumis au Land de Berlin, dont relève l’autorité de supervision indépendante (ASI), une proposition de redevances aéroportuaires pour autorisation. Cette dernière fut accordée, mais attaquée par Deutsche Lufthansa par un recours en annulation formé devant le tribunal administratif supérieur de Berlin-Brandebourg. En juin 2016, cette juridiction rendait son arrêt en vertu duquel elle rejetait le recours introduit par cette compagnie aérienne pour défaut d’intérêt à agir. Deutsche Lufthansa a alors introduit un recours en révision devant la Cour administrative fédérale, laquelle a saisi la Cour de justice de l’UE de deux questions préjudicielles.

Les questions posées visent à obtenir une clarification sur la portée à conférer à la Directive redevances, en particulier (i) sur la possibilité que l’entité gestionnaire d’aéroport et les usagers conviennent de redevances différentes de celles approuvées par l’ASI, et (ii) sur la conformité du système allemand de protection juridictionnelle à la Directive.

En effet, en vertu du droit allemand, l’autorisation ne serait pas juridiquement contraignante aux fins de la fixation de redevances. Une relation de droit public serait en effet créée entre l’ASI et l’entité gestionnaire de l’aéroport en tant que destinataire de la décision ; l’entité gestionnaire et les usagers d’aéroport étant liés par une relation de droit privé. La rémunération convenue entre ces deux parties déploierait ainsi ses effets même en l’absence d’autorisation. Les doutes de la juridiction allemande portent de la sorte sur la possibilité que la juridiction administrative soit compétente pour connaître d’un recours formé par un transporteur aérien directement contre le système de redevances approuvé par l’ASI.

Quant à la première question posée, l’Avocat général considère qu’en ayant opté pour un système où l’ASI est tenue d’approuver une proposition de redevances aéroportuaires présentées par l’entité gestionnaire d’aéroport comme étant un système de tarification commun et transparent, cela n’aurait pas de sens de permettre la conclusion d’accords particuliers qui éluderait ainsi l’application de ce système à l’égard d’un ou de plusieurs usagers. Tout d’abord, de tels accords particuliers affecteraient le caractère commun du système de redevances. En outre, du point de vue de la transparence, ils introduiraient des facteurs de distorsion insurmontables. Par conséquent, l’Avocat général conclut à ce que la Directive redevances aéroportuaires s’oppose à ce que l’entité gestionnaire d’aéroport et les usagers d’aéroport puissent convenir de redevances aéroportuaires qui s’écartent de celles approuvées par l’ASI.

Quant à la deuxième question posée, l’Avocat général précise avant tout qu’il n’appartient pas à la Cour de justice de se pencher sur l’interprétation des normes internes ni d’établir quels organes juridictionnels nationaux disposent de l’une ou l’autre compétence. Elle ne peut que fournir les clés d’interprétation du droit de l’UE devant permettre au juge national de tirer les conséquences nécessaires. Dans cette optique, et après avoir examiné l’intérêt dont disposent les usagers pour attaquer les redevances aéroportuaires en vertu de la Directive concernée, l’Avocat général conclut à ce que celle-ci s’oppose à l’application d’une réglementation nationale qui, selon l’interprétation jurisprudentielle prédominante, attribue aux juridictions de l’ordre civil la compétence pour statuer au cas par cas, en équité, sur les demandes des usagers relatives aux redevances aéroportuaires approuvées par l’ASI, tout en interdisant aux usagers d’aéroport d’attaquer directement les décisions de ladite autorité.

Les conclusions présentées par l’Avocat général dans cette affaire sont donc claires quant à la possibilité de prévoir des niveaux de redevances qui s’écarteraient de ceux déterminés par l’entité gestionnaire d’un aéroport, lesquels font en outre l’objet d’une autorisation/approbation de l’ASI au niveau national. La Directive redevances aéroportuaires ne le permet pas. Même si les conclusions de l’Avocat général ne préjugent pas l’arrêt de la Cour, il nous semble qu’en l’espèce, compte tenu des dispositions claires de la Directive, la Cour suivra très probablement ces conclusions. L’arrêt devrait être en principe être prononcé dans un délai d’environ 6 mois après la présentation des conclusions de l’Avocat général.

Enfin, rappelons que la problématique des redevances aéroportuaires a fait l’objet d’une consultation publique de la Commission européenne en 2018 et fait l’objet de moultes débats entre les principaux acteurs de ce secteur, à savoir les aéroports et les compagnies aériennes.