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Autorité de contrôle prudentiel : quand protection des clients et compétitivié du système financier ne s'opposent plus

06/04/2010

Nouvelle venue dans le paysage national de supervision financière, l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP) résulte de la fusion des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance (Commission bancaire), de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM), du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI) et du Comité des entreprises d'assurance (CEA)) opérée par l'Ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010. Elle constitue le nouveau pilier puissant et unifié du contrôle prudentiel voulu par les pouvoirs publics et complémentaire de la surveillance des marchés financiers dévolue à l'AMF.

Sa nature d'autorité administrative indépendante et, contrairement à l'AMF, sans personnalité morale témoigne de la volonté de pratiquer un adossement de la supervision financière à la Banque de France. Si comme l'avait souligné le rapport Deletré en janvier 2009, la double qualité de la Banque de France - gestionnaire quotidien du système de refinancement du secteur bancaire et contrôleur des banques - a l'apparence du conflit d'intérêts, elle a démontré en période de crise une plus grande réactivité. En retenant ce choix, la France fait le pari d'une supervision forte au service de la stabilité du système financier.

La protection des clientèles (emprunteurs, déposants, porteurs de titres, assurés, adhérents mutualistes, bénéficiaires, ayants droit) devient une mission en tant que telle. Préservant la répartition des compétences respectives de l'ACP et de l'AMF, un pôle de coordination doté de moyens mis en commun est créé au service du contrôle de la commercialisation des produits financiers. Animé par un coordonnateur placé sous l’autorité des secrétaires généraux des deux autorités, il sera chargé de promouvoir une élaboration commune de la politique de contrôle, de veiller sur l’évolution des produits et d'assurer une surveillance conjointe de la publicité. Selon les résultats des contrôles, les décisions remonteront à la nouvelle autorité (produits d’assurance et de crédit) ou à l’AMF (épargne financière).

Il s'agit de la consécration d'une recommandation phare du rapport de M Delmas-Marsalet relatif à la commercialisation des produits financiers (novembre 2005) qui promouvait un "contrôle global" des conditions de commercialisation des produits d'épargne qu'ils soient bancaires, financiers ou d'assurance vie.

Mérite également attention la procédure de sanction prévue. Elle vise à la meilleure conformité aux exigences de la CEDH notamment de son art. 6 & 1 mais aussi à des avancées que l'AMF réclame depuis plusieurs années pour sa propre procédure de sanction.

Les garanties désormais classiques qui ont marqué l'histoire de la procédure de sanction de l'AMF ont été ici reprises telles la séparation de l'autorité de poursuite (Collège) de l'autorité de jugement (Commission des sanctions) ou encore la faculté de récusation d'un membre de la commission des sanctions sur l'impartialité duquel pèserait un doute sérieux.

Des avancées certaines augurent d'un rééquilibrage dans l'exercice du contradictoire, notamment, au stade du jugement. Lors de l'audience, la représentation de l'autorité de poursuite est renforcée. Un membre de la formation qui a décidé de l'ouverture de la procédure sera convoqué à l'audience, assisté le cas échéant des services de l'Autorité, et pourra, sans voix délibérative, soutenir sa poursuite et sa vision du dossier et même proposer une sanction. La qualité des débats devrait en conséquence être rehaussée pour un meilleur éclairage de la formation de jugement au service de la manifestation de la vérité.

L'effet induit par ce rééquilibrage des rôles sera de restaurer la place du rapporteur dont la voix, entre accusation et défense, et l'indépendance de vue seront davantage considérées.

Un recours de pleine juridiction devant le Conseil d'Etat est ouvert au Président de l'ACP, après accord de la formation du collège à l'origine de la poursuite, et permettra de renforcer le rôle de l'autorité de poursuite. Cette avancée devrait logiquement augurer d'une consécration prochaine de cette faculté de recours au profit de l'AMF.


Bruno Zabala, Avocat
Maître de conférences associé à l'Université du Maine

Article paru la revue Option Finance du 22 février 2010

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