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Le Conseil d'Etat ouvre à tout tiers la possibilité d'un recours direct contre les contrats administratifs, mais l'encadre | Flash info Contrats publics

08/04/2014

CE, Ass., 4 avril 2014, Département du Tarn et Garonne, n° 358994

Jusqu’à cet arrêt, la jurisprudence opérait une distinction entre, d’une part, le recours des concurrents évincés et du Préfet et, d’autre part, le recours des autres tiers.

S’agissant des concurrents évincés, ou de ceux dissuadés de présenter leur candidature, l’arrêt « Tropic » leur a reconnu la possibilité d’exercer un recours en contestation de la validité du contrat (CE, Ass., 16 juillet 2007, Sté Tropic Travaux Signalisation, n° 291545). Dans le cadre de ce recours direct contre le contrat lui-même, le requérant avait la possibilité d’invoquer, sans restriction, tout moyen de droit. Le juge ne pouvait toutefois sanctionner par l’annulation du contrat que les irrégularités les plus graves. Le Préfet disposait également, à l’encontre des contrats des collectivités locales, d’un recours de même facture (CE, 23 décembre 2011, Ministère de l’Intérieur, n° 348648).

S’agissant des autres tiers - tels que les usagers, les contribuables locaux, les syndicats professionnels ou les membres de l'opposition - la voie du recours direct contre le contrat demeurait fermée. Ils pouvaient seulement demander l’annulation des actes détachables du contrat en cause (délibération, décision de signer - réputée détachable « intellectuellement »), dès lors qu’ils justifiaient d’un intérêt à agir (CE, 4 août 1905, Martin, n° 14220). Toutefois, ces tiers ont été admis à demander, en tant que mesure d’exécution, que le juge impose la résolution du contrat, en cas d’illégalité particulièrement grave (CE, 21 février 2011, Société OPHRYS, n° 337349). Une telle possibilité devenait, en réalité, aussi redoutable que le recours « Tropic ». Certains contrats de partenariats public-privé y ont d’ailleurs été récemment confrontés1.

Face à ce risque de recours, des solutions ont été recherchées, avec plus ou moins de succès, telles que « l’accord autonome » pour traiter des conséquences d’une éventuelle annulation du contrat2 ou la minimisation des investissements pendant la période des recours3.

Avec la décision Département du Tarn-et-Garonne du 4 avril 2014, le Conseil d’État ouvre à tous les tiers un recours direct de plein contentieux contre les contrats administratifs, qui absorbe également le recours « Tropic » et celui du Préfet. Il élargit aussi le champ de ce recours en contestation de la validité des contrats, au-delà de leur passation, à leur contenu lui-même (sauf pour les clauses réglementaires, qui restent du domaine du recours pour excès de pouvoir).

Cette nouvelle voie contentieuse est ouverte contre les contrats conclus à compter du 4 avril 2014, date de lecture de l’arrêt.

Le Conseil d’Etat l'encadre d’une double condition :

  • les intérêts du requérant devront avoir été lésés de façon suffisamment directe et certaine par la passation du contrat ou par ses clauses ;

  • le requérant ne pourra se plaindre que des vices du contrat en rapport direct avec l’intérêt lésé dont il se prévaut ou de ceux d’une gravité telle que le juge devrait les relever d’office.

Cette seconde condition est dérogatoire par rapport au droit commun du contentieux administratif, qui permet généralement que tout moyen soit soulevé par le requérant, dès lors qu’il a intérêt à agir. Elle n’est opposable ni au Préfet ni aux élus locaux qui pourront invoquer tout moyen contre le contrat.

Si le juge reconnaît l’existence d’un ou plusieurs vices opérants, il en apprécie l’importance et les conséquences à en tirer. Il peut, selon les cas, décider que la poursuite de l’exécution du contrat est possible, inviter les parties à le régulariser, ou encore résilier le contrat à compter d’une date qu’il fixe. C’est seulement dans les cas où le contrat a un contenu illicite, ou s’il se trouve affecté d’un vice du consentement ou de tout autre vice d’une particulière gravité, que le juge peut, après avoir vérifié que sa décision ne porte pas une atteinte excessive à l’intérêt général, en prononcer l’annulation totale. Il peut dans certains cas condamner les parties à verser une indemnité à l’auteur du recours qui a subi un préjudice.

Cette nouvelle voie contentieuse s’exerce, comme c’était le cas pour le recours « Tropic », dans un délai de deux mois à compter de la réalisation des « mesures de publicité appropriées », lesquelles consistent notamment en « un avis mentionnant à la fois la conclusion du contrat et les modalités de sa consultation dans le respect des secrets protégés par la loi ». Pour les contrats conclus après procédure formalisée, l’avis d’attribution, dûment complété à cet effet et publié au bulletin officiel d’annonces des marchés publics (BOAMP) et/ou au journal officiel de l’Union européenne (JOUE), est actuellement le support le plus fréquemment utilisé.

Ce recours peut être accompagné, comme l’ancien recours « Tropic », d’un référé-suspension.

Si l’ouverture plus large d’un nouveau recours pourrait faire craindre une atteinte potentiellement plus grande à la sécurité juridique des contrats administratifs, il nous semble toutefois qu’il faille plutôt considérer qu'il contribue en réalité, au moins pour partie, à mieux assurer cette sécurité. En effet, même si des incertitudes peuvent demeurer quant au support à choisir pour déclencher ce recours, le délai pour agir est désormais clairement inséré dans un délai de deux mois (de quatre mois, dans l’hypothèse d’un requérant situé à l’étranger). De même, la forme d’un recours direct devrait permettre une accélération de la résolution du contentieux. Enfin, la condition relative au rapport direct entre le vice soulevé et l’intérêt à agir conduit à un resserrement potentiel des arguments dont les requérants pourront se prévaloir. Il n’en demeure pas moins que les irrégularités les plus graves seront en principe sanctionnées par l’annulation du contrat.


1. Cf. notamment : CAA Lyon, 2 janvier 2014, Ordre des architectes d’Auvergne, n° 12LY02827, à propos d’une piscine et CAA Paris, Plèn., 3 avril 2014, Assoc. La Justice dans la Cité, n° 13PA02769, à propos du futur palais de justice de Paris ; dans ce dernier cas la requête a été rejetée mais a conduit à un blocage du chantier pendant de nombreux mois compte tenu du risque possible d’annulation du contrat.

2. Voir en ce sens « Flash info Contrats Publics | Passation des contrats de partenariat : neutralisation des erreurs de procédure vénielles et validation de l'accord "autonome" pour traiter les plus graves ».

3. Ce qui peut poser problème si le projet de contrat soumis aux candidats ne le prévoyait pas : cf. CE, 21 février 2014, Société Dalkia France, n° 373159 : délégation de service public dont la procédure négociée est annulée par le juge des référés précontractuels, qui a estimé que les modifications du contrat proposées par un candidat, tendant à ne pas réaliser immédiatement la majeure partie des investissements en cas de recours et prévoyant une résiliation de plein droit si ledit recours perdurait au-delà de quatre ans, n’étaient pas admissibles.



Auteurs

La photo de Francois Tenailleau
François Tenailleau
Associé
Paris