Home / Publicaties / Beleidsvrijheid bij kostentoedeling naar evenredi...

Beleidsvrijheid bij kostentoedeling naar evenredigheid

24/08/2015

Een bestemmingsplan ten behoeve van een gebiedsontwikkeling dient vergezeld te gaan van een exploitatieplan, behalve wanneer (onder meer) het verhaal van de kosten van de grondexploitatie over de in het plan begrepen gronden anderszins verzekerd is (in de meeste gevallen: doordat met de betrokken grondeigenaren anterieure overeenkomsten zijn gesloten). Een exploitatieplan bevat een raming van de kosten respectievelijk opbrengsten van de grondexploitatie. Tot die kosten behoren niet zelden ook kosten van zogeheten 'bovenwijkse voorzieningen'. Dat zijn voorzieningen waarvan niet alleen het exploitatiegebied, maar ook andere, daarbuiten gelegen locaties profijt (zullen) hebben. De voorziening kan in het exploitatiegebied zijn gelegen, maar ook daarbuiten. Denk aan een waterberging of aan een rondweg rond het exploitatiegebied, die tevens dient ter verbetering van de ontsluiting van een naastliggende wijk. De wet schrijft voor dat de kosten van de desbetreffende bovenwijkse voorziening naar evenredigheid (van het profijt) in de exploitatieopzet moeten worden opgenomen.

Het zal niet verbazen dat in beroepen tegen exploitatieplannen de kostentoerekening van bovenwijkse voorzieningen steevast een strijdpunt vormt, omdat de grondeigenaren in het exploitatiegebied van mening zijn dat zij een onevenredig groot deel van de kosten van bovenwijkse voorzieningen moeten dragen terwijl ook gronden buiten het exploitatiegebied van die voorzieningen profijt hebben maar dankzij de toegepaste kostentoedeling de dans dreigen te ontspringen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ('de Afdeling') moet dan, als bestuursrechter die in eerste en enige instantie oordeelt over dit soort beroepen, beoordelen of de gemeenteraad in redelijkheid tot de gekozen wijze van kostentoerekening heeft kunnen komen. Recent heeft de Afdeling weer in twee verschillende zaken uitspraak over deze kwestie gedaan.

De eerste zaak betrof de toerekening van de kosten verbonden aan de herinrichting van het Willibrordusplein in de gemeente Echt-Susteren (ABRvS 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1407). Deze kosten waren blijkens de exploitatieopzet voor 100% aan het exploitatiegebied toegerekend. De gemeenteraad had zich daarbij gebaseerd op onderzoek naar de parkeerbehoefte. Deze behoefte hield verband met de verwachte uitgifte van gronden in het exploitatiegebied, onder andere ten behoeve van de vestiging van een supermarkt, en was ten minste gelijk aan het aantal parkeerplaatsen dat in het exploitatieplan was opgenomen. Uit het onderzoek was naar voren gekomen dat de parkeerbehoefte op zaterdagmiddag het grootst zou zijn, en daarom had de raad die zaterdagmiddag als het 'maatgevende moment' voor de bepaling van de parkeerbehoefte aangemerkt.

De Afdeling was van oordeel dat de gemeenteraad in redelijkheid tot dit standpunt had kunnen komen. Weliswaar was niet uitgesloten dat ook andere delen van het centrum zouden profiteren van de herinrichting, maar dat nam niet weg dat het plein hoofdzakelijk het karakter zou hebben van een parkeerterrein.

Deze uitspraak komt er derhalve op neer dat de kosten van een voorziening waarvan niet alleen het exploitatiegebied maar ook gronden of gebieden daarbuiten profijt zullen hebben, onder omstandigheden toch volledig aan het exploitatiegebied kunnen worden toegerekend omdat het exploitatiegebied nu eenmaal verreweg het meeste profijt daarvan zal hebben. Dat zal veelal het geval zijn, wanneer de voorziening specifiek ten behoeve van het exploitatiegebied wordt gerealiseerd. Deze uitspraak ligt in lijn met eerdere jurisprudentie waarin de Afdeling een volledige kostentoerekening van een ontsluitingsweg voor een nieuwe wijk aan diezelfde wijk heeft aanvaard, ook al zou verkeer van en naar omliggende wijken ook gebruik gaan maken van diezelfde weg. Deze rechtspraak maakt duidelijk dat de omstandigheid dat ook andere gebieden een zeker profijt van de voorziening zullen hebben, een toedeling van kosten uitsluitend aan het exploitatiegebied niet zonder meer in de weg staat.

Inzake een exploitatieplan van de gemeente Geldrop-Mierlo moest de Afdeling onlangs een oordeel vellen over de toerekening van de kosten van aanleg van een park (ABrvS 12 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2560). Dat park gold als bovenwijkse voorziening, omdat niet alleen de 36 in het exploitatiegebied geprojecteerde woningen daarvan zouden profiteren, maar ook zo'n 750 woningen in een naastliggend plangebied. Bij de kostentoerekening had de gemeenteraad een weging toegepast waarbij rekening was gehouden met de afstand van de woningen (zowel in als buiten het exploitatiegebied) tot het park. Daarbij waren die woningen in drie denkbeeldige 'ringen' rond dat park ingedeeld. Op die manier zouden de woningen die het dichtst bij het park waren gesitueerd – 22 in het exploitatiegebied en vier daarbuiten - naar verhouding het meeste in de kosten bijdragen. Dat was gerechtvaardigd omdat de bewoners van die woningen "het park zouden ervaren als hun achtertuin met vrij uitzicht". Hoe verder de woningen van het park verwijderd waren, des te minder zouden zij bijdragen in de kosten. Volgens deze berekening werd 25% van de kosten van het park toegerekend aan buiten het exploitatiegebied gelegen woningen. Het bovenwijkse karakter van het park betekende niet dat alle woningen buiten het plan- c.q. exploitatiegebied in gelijke mate zouden profiteren van het park. Vermelding verdient nog dat de aanwezigheid van fietspaden, verbindingswegen en speelvoorzieningen door de gemeenteraad was betrokken bij de mate waarin de bewoners gezien de afstand van hun woningen tot het park daarvan zouden profiteren.

Volgens de Afdeling had de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een gelijke verdeling van de kosten van het park over alle 750 woningen die waren voorzien in het veel grotere plangebied van een ander bestemmingsplan, geen recht zou doen aan het profijtbeginsel. Ook zou de stelling van één van de appellanten dat de kosten naar rato van de opbrengsten van de gronden in de verschillende deelgebieden van het plangebied van het andere bestemmingsplan verdeeld hadden moeten worden, volgens de Afdeling miskennen dat de raad in redelijkheid had kunnen oordelen dat bepaalde woningen meer zullen profiteren van het park dan andere woningen zonder dat dit in de opbrengsten ervan volledig tot uitdrukking zou komen.

Waar het bij het park ging om de toerekening van kosten van een voorziening die in het kader van de voorziene grondexploitatie in het plangebied zou worden aangelegd, het omgekeerde kwam in dezelfde zaak ook aan de orde. In de nabijheid van het exploitatiegebied (maar niet veroorzaakt door het in exploitatie brengen van het onderhavige gebied) zouden namelijk enkele hoofdontsluitingswegen worden aangelegd. Van de totale aanlegkosten was 5% – overeenkomend met het aandeel van de in het exploitatiegebied voorziene 36 woningen op een totaal van 700-750 woningen in een groter plangebied die gebruik zouden gaan maken van die wegen - toegerekend aan het exploitatiegebied.

De Afdeling was van oordeel dat gelet op de beleidsvrijheid die de raad toekomt bij de invulling van de criteria profijt, toerekenbaarheid en evenredigheid, de gemeenteraad in redelijkheid tot deze toedeling kon komen. Dat ook een andere wijze van toerekening denkbaar zou zijn geweest, zoals bijvoorbeeld de toerekening naar rato van de opbrengsten van de gronden in de onderscheidene delen van het grotere plangebied, doet daar niet aan af, aldus de Afdeling.

Deze uitspraak laat zien dat de gemeenteraad terzake van de kostentoerekening van bovenwijkse voorzieningen beleidsvrijheid toekomt en dat met inachtneming van de criteria voor kostentoerekening verschillende uitkomsten denkbaar zijn, mits de onderliggende berekening aan de hand van objectieve maatstaven inzichtelijk maakt hoe de mate waarin het profijt dat van de desbetreffende voorziening wordt ondervonden, is vastgesteld.

Auteurs

De foto van Robert Lucassen
Robert Lucassen
Advocaat
Amsterdam