Home / Publicaties / Contract geen garantie voor gewenste bestemming

Contract geen garantie voor gewenste bestemming

15/12/2014

In de praktijk doet de volgende situatie zich met enige regelmaat voor. Een grondeigenaar wil dat aan (een deel van) zijn grond een bepaalde publiekrechtelijke bestemming wordt toegekend. Hij treedt daarover in overleg met de gemeente, dat wil zeggen met een of meer ambtenaren van de afdeling ruimtelijke ordening. Hij weet hen ervan te overtuigen dat de beoogde bestemming op die plek ruimtelijk goed inpasbaar is. Desgewenst levert hij een ruimtelijke onderbouwing aan. Uiteindelijk is het college van burgemeester en wethouders bereid met hem een overeenkomst aan te gaan, waarin de gemeente een inspanningsverplichting aangaat om de verlangde bestemming tot stand te brengen. Vrijwel altijd zal dat een herziening van het geldende bestemmingsplan vereisen. Het daartoe bevoegde bestuursorgaan is de gemeenteraad. En nou wil het geval, dat die raad niet altijd precies doet wat er in het contract staat. Kan dat zomaar?

Deze vraag was aan de orde in twee zaken waarover de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) enkele dagen geleden uitspraak heeft gedaan. In het ene geval (Boxmeer) had de gemeente zich bij een anterieure overeenkomst verplicht tot medewerking aan de bouw van een woning in een beekdal, en had het gemeentebestuur daartoe ook nog een ruimtelijk onderbouwd ontwerpplan opgesteld. De gemeenteraad had echter - nota bene: op advies van B&W, kennelijk naar aanleiding van tegen het ontwerp ingediende zienswijzen - geweigerd om het bestemmingsplan met de gewenste bestemming vast te stellen. Het argument hiervoor was dat bebouwing de openheid van het beekdal zou aantasten.

De Afdeling overwoog in lijn met haar eerdere jurisprudentie dat een overeenkomst als deze - nog daargelaten dat deze voor wat betreft het verlenen van planologische medewerking slechts een inspanningsverplichting behelsde - niet kan leiden tot een verplichting van de raad om aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht. Wel moet de raad bij de vaststelling van een bestemmignsplan een afweging maken van alle betrokken belangen. Daartoe behoort in een geval als dit ook de omstandigheid dat er een overeenkomst is gesloten met de hiervóór beschreven inhoud. In dit geval had de raad naar het oordeel van de Afdeling zijn besluit om de gewenste bestemming niet vast te stellen behoorlijk gemotiveerd: aan het belang bij behoud van de openheid van het beekdal en het belang van omwonenden bij hun woongenot had de raad in redelijkheid meer gewicht kunnen toekennen dan aan de (verplichtingen uit de) anterieure overeenkomst. Dat door de raad verwachtingen zouden zijn gewekt dat de beoogde bestemming zou worden vastgesteld, was onvoldoende aannemelijk gemaakt. Bovendien hadden B&W appellant er eerder per brief op gewezen dat de raad het bevoegde orgaan is om te beslissen over een herziening van het bestemmingsplan. Met andere woorden: appellant was gewaarschuwd.

In het andere geval (Maasgouw) had een projectontwikkelaar met de gemeente een exploitatieovereenkomst gesloten, waarbij de gemeente zich had verplicht om de bouw van (maximaal) 47 woningen mogelijk te maken. In het door de raad vastgestelde bestemmingsplan was dit aantal gemaximeerd op 30, en was bovendien de in het vorige bestemmingsplan opgenomen bevoegdheid om de natuurbestemming van bepaalde gronden te wijzigen in wonen, geschrapt. Ook in dit geval mocht de overeenkomst de appellant niet baten omdat de raad zijn besluit ordentelijk had gemotiveerd. Met name de omstandigheid dat vooralsnog niet aannemelijk was dat in de planperiode meer dan 30 woningen in het gebied zouden worden gerealiseerd, had de raad er in redelijkheid van kunnen weerhouden om een grotere plancapaciteit vast te stellen. Als de ontwikkelaar te zijner tijd meer dan 30 woningen dacht te kunnen wegzetten, moest hij maar om een planherziening verzoeken.

Zoals al opgemerkt, passen deze uitspraken in de lijn van de vaste jurisprudentie van de Afdeling. De ratio achter deze rechtspraak is tweeledig: de wettelijke bevoegdheidsverdeling en de rechtsbescherming van derden, een en ander eerder door de Afdeling als volgt verwoord: "Het aanvaarden van gebondenheid van de raad aan het leggen van de bestemming zoals in de overeenkomst voorzien, zou zich niet verdragen met de door de wetgever in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening aan de raad toegekende bevoegdheid om in het belang van een goede ruimtelijke ordening, bestemmingsplannen vast te stellen na het volgen van de daartoe in deze wet dwingend voorgeschreven en met waarborgen omklede procedure. De definitieve beslissing over de vaststelling van het bestemmingsplan kan mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen - ook de mogelijke belangen van derden - anders uitvallen dan door het college van burgemeester en wethouders bij het sluiten van de overeenkomst is ingeschat. Dat tussen [appellant] en de gemeente een overeenkomst is gesloten, is wel een omstandigheid die de raad bij de vaststelling van het plan in zijn overwegingen dient te betrekken."

Deze benadering lijkt mij juist. Het sluiten van overeenkomsten door gemeenten is een exclusieve bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders. Het vaststellen van bestemmingsplannen daarentegen is een exclusieve bevoegdheid van de gemeenteraad. Als nu aan een overeenkomst waarbij een bepaalde planologische medewerking in het vooruitzicht wordt gesteld, doorslaggevend gewicht zou moeten worden toegekend, zou daarmee de raad in feite door het college van burgemeester en wethouders buitenspel worden gezet omdat de raad dan op voorhand de ruimte zou zijn ontnomen om tot een integrale belangenafweging te komen en daarbij de gerechtvaardigde belangen van derden op toereikende wijze te betrekken. Maar dit gaat ook weer niet zó ver dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan de overeenkomst zou mogen negeren. Hij moet zich daarvan wel degelijk rekenschap geven door goed te motiveren waarom andere, meer zwaarwegende belangen aan (onverkorte) nakoming van de overeenkomst in de weg staan. Intussen is wel duidelijk dat een overeenkomst waarbij de gemeente contracteert over de uitoefening van haar planologische bevoegdheden, geen garantie biedt dat de wederpartij krijgt wat zij wil.

Zie de Weblog voor andere bijdragen van Robert Lucassen.

Auteurs

De foto van Robert Lucassen
Robert Lucassen
Advocaat
Amsterdam