Home / Publicaties / De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht vanuit...

De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht vanuit ontwikkelaarsperspectief

27/09/2010

Op 1 oktober 2010 treedt de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking en daarmee doet de omgevingsvergunning haar intrede: één integrale vergunning voor de uitvoering van projecten. Centraal in de Wabo staat de dienstverlening door de overheid aan burgers en het bedrijfsleven door samenvoeging van wettelijk vereiste toestemmingen (circa 25 regelingen) voor degenen die iets willen slopen, (ver) bouwen, oprichten of gaan gebruiken. De toetsingskaders van deze wetten blijven vooralsnog wel intact. Daarnaast voorziet de Wabo in de mogelijkheid van deelvergunningen en gefaseerde vergunningen.
Of aanvragers van "grote" omgevingsvergunningen voor meerdere deeltoestemmingen, met de nieuwe Wabo er op vooruit zullen gaan, valt te betwijfelen.

Zoals bij alle nieuwe wetgeving, zullen zij bijvoorbeeld te maken krijgen met onzekerheid over (de uitleg van) nieuwe puur juridische kwesties. Daarnaast blijven onder de Wabo de huidige deeltoestemming-toetsingskaders nagenoeg ongewijzigd van toepassing met de vereiste betrokkenheid van de verschillende disciplines binnen de overheid (vanwege hun specifieke expertise) en dus onvermijdelijke en vaak aanzienlijke afstemmingsvertraging als gevolg. De aanvragers zullen bij het vooroverleg op het gemeentehuis over (grotere) projecten (woningbouw, bedrijventerrein) immers alle verschillende gemeentelijke (en andere "aanhakende" overheids-) afdelingen blijven tegenkomen en op één lijn - achter de vergunningverlening - moeten zien te krijgen. Zo bezien is van integratie - toch hét doel van de Wabo - feitelijk in het geheel geen sprake, hooguit kan worden gesproken van een integrale "verpakking".

Bovendien zijn we met deze verschillende toetsingskaders (en deelvergunningen) meteen bij een lastige puur juridische kwestie aangekomen. Bij de procedures van de omgevingsvergunning zal het belanghebbendebegrip een rol spelen. In het geval een omgevingsvergunning wordt verleend met meerdere toestemmingen, is het bij gebrek aan regeling in de Wabo de vraag hoe met dit begrip moet worden omgegaan. Moet bij meerdere toestemmingen in de omgevingsvergunning per toestemming worden gewogen of een bezwaarmaker daarbij ook belanghebbende is?
Gelet op het centrale doel van de Wabo-wetgever van integrale vergunningverlening, lijkt deze weg van "ontleding" van de omgevingsvergunning bij beoordeling of een bezwaarmaker belanghebbende is bij een deeltoestemming moeilijk uit te leggen. Anderszins is ook moeilijk uit te leggen dat bijvoorbeeld een bezwaarmaker als buurman van een nieuwe te vergunnen fabriek bij de milieutoestemming in de omgevingsvergunning belanghebbende is, ook kan opkomen tegen de benodigde toestemming voor kap van bomen die hij nooit heeft kunnen zien of andersom.

Met de komst van de Wabo is echter gekozen voor een nieuwe systematiek van integrale vergunningverlening. Achteruitkijken in de zin van "hoe zou het vóór de Wabo zijn geweest?", is ongewenst - nog los van de aanzienlijke arbeidsintensiteit die een belanghebbendetoets per deeltoestemming met zich zal brengen. Ook de mogelijkheden van het processueel "buitenspel" zetten van bezwaarmakers door een slimme volgorde van deelomgevingsvergunningen (denk aan eerst een deelvergunning voor de opslagloods van de fabriek en dan de bomenkap gelegen achter die loods), kan hieraan niet in de weg staan. Het praktisch nut van deze procestactiek zal beperkt zijn, omdat bij grotere projecten vaak een omwonende of vereniging wél belanghebbende is en deze tactiek bovendien hooguit zou kunnen werken voor de meer ondergeschikte deeltoestemmingen, waarbij weer de inhoudelijke nuancering geldt dat een eventuele belangenafweging bij de deeltoestemming in het licht van de hoofd-deeltoestemming naar verwachting snel in het voordeel van het projectbelang zal uitvallen. Daarbij valt niet te verwachten dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State haar koers van het voorkomen van "salamitactiek" bij (deel)omgevingsvergunningen zal verlaten en in lijn hiermee wellicht bij de belanghebbendetoets zal kiezen voor bescherming van appellanten door achter de deelvergunningen naar het gehele project te kijken en aldus voornoemde procestactiek tegen te gaan.
Zowel praktisch als dogmatisch verdient het de voorkeur bij de belanghebbendetoets als uitgangspunt de integraliteit te nemen. Ook dan zijn er verschillende mogelijkheden voor de beoordeling van het belanghebbendebegrip; eenmaal belanghebbende bij één van de te verlenen deeltoestemmingen maakt belanghebbend voor alle toestemmingen van de omgevingsvergunning of de belanghebbendetoets richt zich op de belangrijkste deeltoestemming van de omgevingsvergunning; belanghebbenden bij die deeltoestemming zijn belanghebbenden bij de omgevingsvergunning.
Veel ingewikkelde discussies kunnen worden voorkomen door de eerste benadering te kiezen. Voor kleinere bouwprojecten (bijv. kap- en bouwtoestemming in een omgevingsvergunning voor een garage) werkt dit systeem afdoende (alleen de directe buren zijn en blijven belanghebbende) en - zoals gezegd - voor grotere projecten zullen vaak belanghebbende bezwaarmakers overblijven, zodat de aanzienlijke inspanningen van het bevoegd gezag en de rechter inzake de belanghebbendetoets weinig effectief zijn. Ik roep in herinnering de studie van de Universiteit Utrecht voorafgaand aan de invoering van het belanghebbendebegrip voor bestemmingsplannen met als conclusie dat die invoering niet veel minder procedures zou betekenen. Een keuze voor een ruime kring van belanghebbenden (eenmaal belanghebbende bij één van de deeltoestemmingen betekent binnen bij de hele omgevingsvergunning) is praktisch en bovendien dogmatisch juist.

Ook de uitbreiding van de regeling van rechtswege verlening van vergunningen, biedt de ontwikkelaar niet veel soelaas. Ten eerste omdat zij in het algemeen omgevingsvergunningen zullen aanvragen waarop de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is en de van rechtswege inwerkingtreding van de omgevingsvergunning daarop niet van toepassing is, maar ook omdat een eenmaal van rechtswege verleende vergunning toch weer moet worden gepubliceerd en dan alsnog de procedure wordt gestart waarbij het bevoegd gezag bovendien alsnog een onderbouwing van het bestreden besluit moet geven.

Voordeel van de Invoeringswet Wabo is wel dat de ingewikkelde aanhoudingsregels deels komen te vervallen. Met de omgevingsvergunning zullen immers (bijna) alle benodigde toestemmingen tegelijk worden verleend en vervalt de behoefte aan het wachten op een nog niet verleende vergunning.

Al met al rijst de vraag of de Wabo niet vooral een mooie verpakking van één omgevingsvergunning biedt, maar feitelijk nog steeds een verzameling van diverse belangenafwegingen vergt, ons allen achterlatend met een nieuwe ingewikkelde procedurele regeling.

Auteurs

Jan van Vulpen