Home / Publicaties / Juridische ontwikkelingen in windenergie in Neder...

Juridische ontwikkelingen in windenergie in Nederland

14/05/2012

Volgens nationale doelstellingen moet Nederland in 2015 op land 4.000 MW windenergie hebben gerealiseerd. Op dit moment is daarvan ruim 50% geëffectueerd. Daarnaast dient de inmiddels gerealiseerde 228 MW windenergie op zee in 2015 fors te zijn uitgebreid. Met de inmiddels verleende subsidiebeschikkingen kan een extra capaciteit van 730 MW worden gerealiseerd, waarna de totale capaciteit windenergie op zee ongeveer 1.000 MW zal bedragen. Vervolgens moeten deze vermogens in 2020 verder zijn uitgegroeid naar 6.000 MW windenergie op land en 6.000 MW windenergie op zee. In dat geval kan ruim 30 miljard kWh elektriciteit worden opgewekt; bijna een derde van het totale nationale elektriciteitsverbruik. Met het oog op deze doelstellingen heeft de Nederlandse regering verschillende wetgevings- en beleidsmaatregelen getroffen. Deze newsflash vormt een update van de in november 2010 door ons gepubliceerde newsflash ten aanzien van windenergie en geeft op hoofdlijnen een overzicht van de recente ontwikkelingen in wetgeving en beleid ten aanzien van on- en offshore windenergie.


Voorrang voor windenergie op het net

Voorrang voor duurzaam en congestiemanagement
De Richtlijn hernieuwbare energie van 23 april 2009 (2009/28/EC) verplicht lidstaten onder meer er voor zorg te dragen dat elektriciteit uit hernieuwbare bronnen voorrang krijgt tot het net, dan wel een gewaarborgde nettoegang, én met voorrang wordt getransporteerd. Op grond van de regeling betere benutting transportcapaciteit van april 2009 krijgen alle aangesloten partijen in Nederland al een gelijk recht op transport, ongeacht de datum van aansluiting. Dit betekent dat nieuwe elektriciteitsproductie uit bijvoorbeeld windenergie zonder transportbeperkingen kan worden aangesloten.

Om duurzame elektriciteit bij voorrang te kunnen transporteren in geval van congestie op het net (opeenhoping van elektriciteit door overbelasting van het elektriciteitsnet) voorziet de Wet voorrang voor duurzaam van 2 december 2010 in een wijziging van Elektriciteitswet 1998 door de invoering van congestiemanagement. De wet schrijft netbeheerders voor om congestiemanagement toe te passen in geval van congestie op het net en om daarbij het transport van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen - zoals wind - voorrang te geven. Het systeem van congestiemanagement is nader uitgewerkt in het ontwerpbesluit en de ontwerpregeling congestiemanagement elektriciteit van 3 mei 2011. Het besluit en de regeling zijn nog niet in werking getreden.

De bepalingen in de Elektriciteitswet 1998 ten aanzien van voorrang voor duurzaam zijn ook nog niet in werking getreden omdat bij de behandeling van de wet in de Eerste Kamer discussie is ontstaan over de toerekening van de kosten daarvan. Beoogd werd om de kosten van congestiemanagement door te berekenen aan de grijze producenten in een congestiegebied. Echter, wegens mogelijke strijd met het gemeenschapsrecht heeft de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (hierna: "de Minister") advies ingewonnen bij de Europese Commissie. De Minister heeft de Tweede Kamer op 16 april 2012 geïnformeerd over de resultaten van zijn overleg met de Commissie. Gebleken is dat bij de toerekening van kosten in principe geen onderscheid kan worden gemaakt tussen grijze en groene producenten en dat derhalve een keus moet worden gemaakt uit: (i) het verrekenen van de kosten in de transporttarieven (socialisering), zoals momenteel wordt toegepast, of (ii) doorberekening van de kosten aan alle producenten. De Minister geeft verder aan dat het besluit, de regeling en de betreffende wetsartikelen worden gepubliceerd en in werking zullen treden na ontvangst van het advies van de Raad van State. Hiermee wordt in eerste instantie gekozen voor socialisatie van de kosten (optie (i)). De Minister zal optie (ii) echter meenemen in het wetgevingstraject STROOM, zodat de producenten mogelijk uiteindelijk toch (voor een deel) zullen bijdragen aan de kosten van congestiemanagement.

TenneT, de netbeheerder van het landelijke hoogspanningsnet, past sinds april 2011 congestiemanagement toe in de Maasvlakte. Verder zijn in Nederland recentelijk transportproblemen voorgekomen in met name Zeeland en West-Brabant. In Noord-Nederland, vooral rond de Eemshaven, zal naar verwachting in de loop van 2012/2013 kans op congestie ontstaan. Zowel op de Maasvlakte als voor Noord-Nederland wordt gewerkt aan een structurele oplossing door netuitbreidingen, respectievelijk de Randstad 380 kV Zuidring (begin 2013) en de Noord West 380 kV (eind 2016). In het Westland werd eerder al congestiemanagement toegepast, maar door capaciteitsuitbreiding van het hoogspanningsnet in 2010 is deze congestie opgelost.


Offshore windenergie

Uitgifte van locaties en het Wetsvoorstel uitgiftebeleid
Nederland kent momenteel twee offshore windparken, het Prinses Amaliawindpark voor de kust van IJmuiden en het Offshore Windpark Egmond aan Zee (OWEZ) buiten de kust van Egmond aan Zee. Deze parken uit de zogenoemde eerste ronde hebben een gezamenlijk opgesteld vermogen van 228 MW en zijn gerealiseerd met subsidie op grond van de MEP (Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie), de voorloper van de SDE. Op grond van de tweede ronde, de SDE-tender 2009, zijn in mei 2010 twee subsidiebeschikkingen verstrekt aan Buitengaats C.V. en ZeeEnergie C.V., thans in eigendom van de Nederlandse investeringsmaatschappij Typhoon Offshore en het Nederlandse afvalenergiebedrijf HVC, voor de realisatie van de Gemini windparken boven Schiermonnikoog (tezamen 600 MW). Het restbudget van de SDE-tender 2009 is op 4 november 2011 toegekend aan Eneco voor windpark Q10 (maximaal 150 MW). In totaal wordt met het budget dat voor deze tweede ronde is gereserveerd derhalve circa 750 MW gerealiseerd. Dit komt overeen met de elektriciteitsvraag van bijna 800.000 huishoudens.

Volgens de nationale doelstelling dient het opgesteld vermogen op zee in 2020 te zijn uitgebreid tot 6000 MW. Gelet op deze lange termijn doelstelling is de levensduur van de 9 vergunningen die in de tweede ronde geen subsidiebeschikkingen hebben gekregen, verlengd. Deze vergunningen - goed voor 2530 MW - blijven daardoor tot 2020 verhandelbaar. Ten behoeve van de derde ronde zal een systeem van concessieverlening worden ingevoerd dat in de plaats treedt van het huidige systeem van vergunningen. Het daartoe strekkende Wetsvoorstel uitgiftebeleid zal naar verwachting vóór 2015 gereed zijn. Bij de uitwerking van de uitgiftesystematiek van concessies zal in dit wetsvoorstel onder meer de gedachte worden betrokken om de concessietermijn van de gebruikelijke 20 jaar naar 40 jaar te verlengen.

Aanbevelingen Taskforce windenergie op zee
De taskforce windenergie op zee is in december 2009 door de Minister geïnstalleerd om de Minister te adviseren over windenergie op zee. Het kabinet betrekt enkele aanbevelingen van Taskforce windenergie op zee (juni 2010) bij de verdere uitwerking van onder meer het uitgiftebeleid van concessies en het stimuleren van kostprijsverlagende innovatie en techniek ten aanzien van windenergie. Investeringen in het FLOW-programma, waarbij onder andere innovatieve funderingstechnieken voor windturbines op de Noordzee worden getest, zijn hiervan een voorbeeld. Andere stimuli zullen onder meer samenhangen met het te ontwikkelen energie-innovatiebeleid van de Topsector Energie. Voorts wordt beoogd om ten aanzien van de aansluiting van het net op zee wetgeving voor te bereiden waarin de verantwoordelijkheid van TenneT voor de elektrische ontsluiting van windparken op zee wordt uitgewerkt en waarbij aandacht zal worden besteed aan de wijze waarop TenneT de elektrische ontsluitingen kan financieren en terugverdienen. Of dit voornemen verandert door de problemen die TenneT momenteel in Duitsland ondervindt bij het financieren van de aansluitingen van offshore windparken is op dit moment nog niet bekend.

Green Deals
De rijksoverheid heeft in oktober 2011 de eerste 59 Green Deals gesloten. Green Deals zijn afspraken over publiek-private samenwerking waardoor duurzame initiatieven vanuit de samenleving die bijdragen aan groene groei ruimte krijgen om ten uitvoer te worden gebracht. Zij vormen de eerste concrete stappen richting een duurzame economie binnen de aangegeven beleidsmatige kaders zoals het Energierapport 2011, het Bedrijfslevenbeleid en de Duurzaamheidsagenda. De komende jaren wenst de rijksoverheid meer Green Deals te sluiten. De tweede inschrijvingsronde voor Green Deals is op 29 februari 2012 gesloten.

Voor windenergie op zee zijn momenteel drie Green Deals relevant. Zij hebben gemeen dat zij het verdienpotentieel van windenergie beogen te vergroten, vooral door kostprijsverlaging. Volgens het Planbureau voor de Leefomgeving maakt de beoogde verlaging van de kostprijs per kWh van 40% tussen nu en 2020 windenergie op zee waarschijnlijk niet subsidiabel op grond van de SDE+ (binnen de zogenoemde vrije categorie). De Green Deals zijn niettemin een goede stap in de richting van verdere kostprijsverlaging die aan een grootschalige commerciële uitrol vooraf zal moeten gaan. De Green Deal die de NWEA met de rijksoverheid heeft gesloten, is de basis van het Innovatiecontract Wind op Zee (zie ook hieronder het kopje Topsector Energie). Deze Green Deal beoogt marktgedreven technologische innovaties te bewerkstelligen die tot kostprijsverlaging leiden. Hiertoe worden in proeftuinen die aansluiten bij bestaande of te ontwikkelen windparken, innovaties getest én gedemonstreerd. De coördinatie en organisatie van deze proeftuinaanpak ligt bij de NWEA. De rol van de rijksoverheid is faciliterend. Bijvoorbeeld door in aanvulling op het Nationaal Waterplan de extra windenergiegebieden voor de zogenoemde Hollandse Kust aan te wijzen (uiterlijk in 2015), of door in de nieuwe wetgeving voor een net op zee de randvoorwaarden te scheppen voor een gunstig investeringsklimaat voor offshore energie.

Topsector Energie en het Innovatiecontract Wind op Zee
Als onderdeel van het Bedrijfslevenbeleid van het kabinet Rutte zijn negen zogenaamde Topsectoren aangewezen waarin Nederland op mondiaal niveau een sterke positie heeft en waarvoor een beleidsagenda wordt ontwikkeld om deze positie te behouden en te verstevigen. De Topsector Energie is daar één van en zal ter versterking van de Nederlandse energiesector voor de langere termijn invulling geven aan een energie-innovatiebeleid. Windenergie op zee wordt in dit kader gezien als een voor Nederland kansrijke duurzame energie-optie. Daarom is voor dit thema - evenals voor zes andere energie-thema's - een innovatietafel ingericht waar de vertegenwoordigers van de zogenaamde 'gouden driehoek' (bedrijven, kennisinstellingen en overheid) werken aan een innovatiecontract waarin betrokkenen afspreken welke innovatieve oplossingen zij gaan ontwikkelen en welke financiële bijdrage eenieder levert. Het ontwerp-Innovatiecontract Wind op Zee zoals hierboven besproken is op 15 februari 2012 door het Topteam Energie, het dagelijks bestuur van de gelijknamige Topsector, tezamen met de ontwerp-innovatiecontracten van de zes overige innovatietafels verwerkt tot één voorstel voor een Innovatiecontract voor de Topsector Energie. Dit definitieve Innovatiecontract is voorgelegd aan de Minister en op 2 april 2012 door alle partijen ondertekend.

Europees energie-infrastructuurpakket
In navolging van haar mededeling 'Energie-infrastructuur prioriteiten voor 2010 en 2030: Een blauwdruk voor een geïntegreerd Europees energie-netwerk' van 17 november 2010, is de Europese Commissie op 19 oktober 2011 gekomen met een voorstel voor een verordening betreffende richtsnoeren voor de Trans-Europese energie-infrastructuur. Dit voorstel beoogt de modernisering en uitbreiding van de Europese energie-infrastructuur onder meer door stroomlijning van vergunningverleningstrajecten en het aanjagen van investeringen ten behoeve van zogenoemde 'prioritaire corridors' en 'gebieden van trans-Europese energie-infrastructuur'.

Het ten behoeve van (toekomstige) windparken op de Noordzee te ontwikkelen offshore transmissienetwerk geldt als zo'n 'prioritaire elektriciteitscorridor' waarop dit regelcomplex met ingang van 1 januari 2013 van toepassing zal zijn, wanneer tijdig aangenomen en gepubliceerd. De Europese Commissie heeft de North Seas Countries Offshore Grid Initiative (NSCOGI) - waarin ook Nederland participeert - gevraagd om voor dit Northern Seas offshore grid concrete projecten te identificeren die voor financiële steun van de Europese Unie in aanmerking kunnen komen. Het voorstel betreft een verordening en heeft dus rechtstreekse werking; implementatiewetgeving is niet nodig. Wel dienen de Algemene wet bestuursrecht en de rijkscoördinatieregeling met deze verordening te worden gestroomlijnd. In het licht van de ontwikkelingen rondom deze Trans-Europese infrastructuur, zal de Minister vóór 2015 invulling dienen te geven aan het wetsvoorstel Net op zee.


Onshore windenergie

Ambitie
Windenergie op land kan volgens het kabinet een belangrijke bijdrage leveren aan het behalen van de Europees vastgestelde nationale doelstelling van 14% duurzame energie in 2020. De opwekking van elektriciteit voor middel van windenergie op land betreft namelijk een relatief goedkope techniek. Producenten kunnen hierdoor op kosteneffectieve wijze worden gestimuleerd. De rijksoverheid heeft de ambitie om in 2020 6000 MW aan opgesteld windvermogen op land te hebben gerealiseerd. Hoewel het totale windvermogen op land al enkele jaren ongeveer 2000 MW bedraagt, is deze doelstelling volgens een inventarisatie van de NWEA ruimtelijk inpasbaar en is er daarnaast nog ruimte voor verdere doorgroei na 2020. Volgens de rijksoverheid zijn vooral nieuwe grootschalige windmolenparken nodig om de beoogde doorgroei te bewerkstelligen.

Grootschalige windmolenparken
Grootschalige windparken vallen vanwege hun beoogde opgestelde vermogens van meer dan 100 MW onder de rijkscoördinatieregeling. Hierdoor kunnen procedures worden verkort en gestroomlijnd onder coördinatie van de rijksoverheid en kunnen projecten versneld worden gerealiseerd. Momenteel wordt gebouwd aan het grootschalige windmolenpark Zuidlob in Flevoland. Nuon-dochter WEOM in samenwerking met agrariërs in De Zuidlob, het meest zuidelijke deel van de gemeente Zeewolde, streven ernaar om dit windpark van minstens 108 MW in 2012 in gebruik te nemen.

Daarnaast zal naar verwachting dit jaar nog daadwerkelijk worden begonnen met de bouw van het windmolenpark Noordoostpolder (450 MW) waarbij windturbines zijn voorzien langs de dijken van de Noordoostpolder, zowel op land als in het IJsselmeer. Hiertoe is het betreffende bestemmingsplan aangepast door middel van een rijksinpassingsplan. Tegen het rijksinpassingsplan en een groot deel van de besluiten uit de eerste fase was beroep ingesteld. Bij uitspraak van 8 februari 2012 heeft Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de rechtsgevolgen van het rijksinpassingsplan en de uitvoeringsbesluiten van de eerste fase in stand gelaten. Momenteel ligt een aantal besluiten ter inzage die corresponderen met de tweede fase van dit project. Tegen deze besluiten kon nog tot en met 6 april 2012 beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Volgens planning zou het windmolenpark Noordoostpolder in 2015 volledig in bedrijf moeten zijn.

De inrichting van enkele andere grote windmolenparken op land wordt momenteel voorbereid: windpark N33 bij Veendam (meer dan 130 MW), windpark De Drentse Monden (300 - 450 MW) in de gemeente Borger-Odoorn en het windpark Oostermoer (120-150 MW) in de aangrenzende gemeente Aa en Hunze. In een in ontwerp zijnde Rijksstructuurvisie Wind op Land, die naar verwachting eind 2012 in concept naar de Tweede Kamer zal worden gezonden, zullen ruimtelijke reserveringen worden gemaakt voor nog meer grootschalige windmolenparken op land. Tevens zal hier een ruimtelijk afwegingskader worden gegeven om de procedures te versnellen door middel van de rijkscoördinatieregeling.

Subsidieregeling Stimulering Duurzame Energie (SDE+)
Volgens het regeerakkoord uit 2010 van het huidige demissionaire kabinet diende de stimulering van duurzame energie kosteneffectiever te worden. De bestaande Subsidieregeling Stimulering Duurzame Energie (SDE) zou hiervoor moeten worden omgevormd tot de SDE+. In 2011 is hieraan invulling gegeven door de publicatie van de SDE+-regeling 2011 voor nieuwe subsidieaanvragen (op grond van het Besluit stimulering duurzame energie (SDE-besluit)).

De SDE+-regeling voor 2012 is op 13 maart 2012 opengesteld. Bij deze regeling is een budget van 1,7 miljard euro beschikbaar gesteld. Net als voor 2011 is voor 2012 één subsidieplafond vastgesteld voor alle duurzame energie-opties en zal de regeling gefaseerd worden opengesteld waarbij de goedkopere technieken het eerst aan bod komen. Ook wordt voor iedere fase voorzien in een vrije categorie met een basisbedrag (kostprijs/kWh) dat gelijk is aan het maximum basisbedrag van de betreffende fase. Hierdoor is het mogelijk dat een producent een project kan realiseren voor een lager basisbedrag dan het vastgestelde basisbedrag voor de betreffende categorie. Voor wind op land zijn er twee categorieën: één voor windturbines onder 6 MW en één voor turbines van 6 MW of groter. Voor 2012 is daarmee een extra categorie toegevoegd voor windturbines onder 6 MW die meer vollasturen kunnen halen (2650) dan in 2011 voor windturbines onder de 6 MW was voorzien (2200). Omdat het basisbedrag van deze kleinere turbines vanwege het grotere aantal vollasturen lager is, kan voor deze categorie een fase eerder (1 mei 2012 in plaats van 19 juni 2012) subsidie worden aangevraagd, wat betekent dat deze projecten eerder delen in het beschikbaar gestelde subsidie budget dat aanwezig is zolang de voorraad strekt. De toevoeging van deze extra categorie is een tussenoplossing voor 2012 nu de invoering van differentiatie voor wind op land naar windarme en windrijke gebieden binnen de SDE+ is uitgesteld tot 2013.

Sinds 13 maart 2012 is ook het SDE-besluit op een aantal onderdelen gewijzigd. Onder meer om het eigen verbruik van zelfopgewekte duurzame energie te stimuleren. Ook zelflevering van elektriciteit opgewekt uit windenergie op land is daarmee subsidiabel op grond van de SDE+. Daarnaast kunnen voortaan bij ministeriële regeling categorieën productie-installaties worden aangewezen die onbenutte subsidiabele productie naar een volgend jaar mogen meenemen.

Green Deals
In de eerste ronde zijn zeven Green Deals gesloten die verband houden met windenergie op land. De meeste hebben tot doel om door innovatie de (uiteindelijke) opschaling van windenergie op land mogelijk te maken. In enkele gevallen gaat het daarbij om elektriciteitsopwekking uit windenergie op land voor eigen gebruik. Een voorbeeld hiervan is het proefproject De Windcentrale met betrekking tot co-ownership van omwonenden en andere geïnteresseerde burgers bij de realisatie van een windpark. Dit is vernieuwend omdat zelflevering tot nog toe plaatsvindt dankzij installaties op of rond de eigen woning, zoals bij zonnepanelen. Wanneer het innovatieve Windcentrale-model werkt, zal het volgens het Planbureau voor de Leefomgeving breder kunnen worden ingezet - door windcoöperaties, projectontwikkelaars, gemeenten, etc. - en dus daadwerkelijk tot opschaling leiden van de windenergie op land.


Crisis- en herstelwet

Permanente werking
De Crisis- en herstelwet biedt ruimte voor versnelling van onder meer infrastructurele projecten en projecten op het gebied van duurzaamheid, energie en innovatie. Naast de generieke wijzigingen die projectversnelling beogen en ook voor windenergie relevant zijn, bevat deze wet ook specifieke bepalingen ten aanzien van windenergie. De wet beoogt bij te dragen aan de bestrijding van de crisis en het duurzame herstel van de Nederlandse economische structuur. Gelet op die doelstelling heeft de wet een tijdelijk karakter en vervalt in principe op 1 januari 2014. De Crisis- en herstelwet blijft echter van toepassing op projecten waarbij het eerste besluit ter uitvoering van het project voor 1 januari 2014 is genomen. Ook zullen de wijzigingen van diverse wetten die in de Crisis- en herstelwet zijn opgenomen hun werking na 1 januari 2014 behouden. In lijn met het regeerakkoord - en gesteund door de Rapportage praktijkervaringen Crisis- en herstelwet, evaluatie 2010-2011 - is momenteel een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer aanhangig om de looptijd van de Crisis- en herstelwet voor onbepaalde duur te verlengen.

Radarstations
Een specifiek probleem bij de aanleg van windparken vormt de interferentie met radarstations van het Ministerie van Defensie. Op grond van het Tweede Structuurschema Militaire Terreinen moeten beperkingen ten behoeve van zend- en ontvangstinstallaties (waaronder radarstations) worden opgenomen in bestemmingsplannen, waarbij over de storende invloed van een bouwwerk advies ingewonnen moet worden bij het Ministerie van Defensie. Omdat deze procedure vertragend werkt voor de aanleg van windparken, voorziet het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening in een mogelijkheid tot versoepeling bij ministeriële regeling. De inwerkingtreding van de betreffende bepaling in het besluit is opgeschort in afwachting van de op de bepaling gebaseerde regeling. Beide zullen naar verwachting per 1 oktober 2012 in werking treden. Tot dat moment voorziet de Crisis- en herstelwet in een bijzondere voorziening die een soortgelijke versoepeling biedt.


Tot slot

De ontwikkeling van wetgeving en beleid op het gebied van windenergie gaat gestaag voort en de ambities van het inmiddels demissionaire kabinet lijken ondanks de recessie ongewijzigd. In de eerste helft van 2012 wordt de inwerkingtreding verwacht van de Wet voorrang voor duurzaam en het bijbehorende Besluit en de Regeling congestiemanagement elektriciteit. Het uitgiftebeleid voor concessies zal bepalend zijn voor het tempo waarin offshore wind zich in Nederland zal ontwikkelen. Een wetsvoorstel hiertoe wordt vóór 2015 verwacht. Gehoopt wordt dat de huidige en toekomstige Green Deals en het binnen het kader van de Topsector Energie in april 2012 gesloten innovatiecontract zullen bijdragen aan de kostprijsverlaging van offshore wind. Daarnaast zullen de komende tijd door NSCOGI concrete projecten worden geïdentificeerd voor de realisering van het Northern Seas offshore grid. Ten aanzien van onshore wind wordt veel verwacht van grootschalige windparken. Mogelijk zal de SDE+ voor onshore wind in de toekomst differentiëren ten aanzien van windarme en windrijke gebieden. Verder zal het interessant zijn om te zien of proefproject De Windcentrale succesvol zal zijn met haar innovatieve co-ownership model. Er staat dus nog veel te gebeuren, we houden u graag op de hoogte van verdere ontwikkelingen.


Contact

Bovenstaand overzicht is niet bedoeld als een complete opsomming van nieuwe wet- en regelgeving. Wilt u meer informatie over de ontwikkelingen ten aanzien van windenergie, neemt u dan gerust vrijblijvend contact met ons op of raadpleeg onze website.

Auteurs

De foto van Cecilia Weijden
Cecilia van der Weijden
Partner
Amsterdam
De foto van Jacqueline Feld
Jacqueline Feld