Home / Publicaties / Juridische ontwikkelingen in windenergie in Neder...

Juridische ontwikkelingen in windenergie in Nederland

15/04/2014

Volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek bedroeg het aandeel hernieuwbare energie in 2013 4,6%. Op grond van het Energieakkoord voor Duurzame Groei dat in september 2013 onder de regie van de SER tot stand is gekomen tussen het kabinet en werkgevers, werknemers, natuur- en milieuorganisaties, energiebedrijven, decentrale overheden en vele andere organisaties (hierna: "het Energieakkoord") dient het aandeel hernieuwbare energie verhoogd te worden naar 14% in 2020 en 16% in 2023. Om dit te bereiken zijn in het Energieakkoord afspraken gemaakt voor de uitbreiding van windparken op zee tot een totale capaciteit van 4.450 MW in 2023 en zal voor wind op land binnen de kaders die met de provincies zijn afgesproken geïnvesteerd worden om te komen tot een capaciteit van 6.000 MW aan windenergie in 2020.

Deze newsflash vormt een update van de in mei 2012 door ons gepubliceerde windenergie newsflash en geeft een overzicht van recente belangrijke ontwikkelingen op het gebied van wet- en regelgeving en beleid ten aanzien van windenergie op zee en op land.

Windenergie op zee

Gerealiseerde en in aanbouw zijnde windparken

Nederland kent momenteel twee operationele windparken op zee, het Prinses Amaliawindpark op ongeveer 22 km voor de kust van IJmuiden en het Offshore Windpark Egmond aan Zee (OWEZ) op 15 km voor de kust van Egmond aan Zee. De parken hebben een gezamenlijk opgesteld vermogen van 228 MW. Deze parken uit de zogenoemde eerste ronde zijn gerealiseerd met subsidie op grond van de subsidieregeling Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie (MEP), de voorloper van de regeling Stimulering Duurzame Energie (SDE).

Op grond van de zogenoemde tweede ronde is in mei 2010 op grond van de SDE regeling subsidie verstrekt aan het Duitse Bard voor de realisatie van de Gemini windparken Buitengaats en ZeeEnergie 55 km ten noorden van het eiland Schiermonnikoog. Het project is in 2011 door Bard verkocht en is momenteel in eigendom van de Nederlandse investeringsmaatschappij Typhoon Offshore (90%) en het Nederlandse afvalenergiebedrijf HVC (10%). Typhoon Offshore heeft bekendgemaakt zijn aandeel te verkopen aan het Canadese Northland Power (60%), Siemens Financial Services (20%) en Van Oord Dredging and Marine Contractors (10%). In 2015 zal gestart worden met de bouw van het Gemini project en naar verwachting zal het project in de zomer van 2017 volledig operationeel zijn. De windparken zullen een totaal vermogen hebben van 600 MW.

Het resterende subsidie budget van de tweede ronde is op 4 november 2011 toegekend aan Eneco voor windpark Luchterduinen (eerder bekend onder de naam Q10) op 23 km uit de kust, ter hoogte van Noordwijk. Dit windpark zal een vermogen hebben van 129 MW en wordt door Eneco in samenwerking met Mitsubishi Corporation gerealiseerd. De bouw is in oktober 2013 gestart en de oplevering staat gepland voor 2015.

Ten tijde van de tweede ronde zijn er nog 9 andere vergunningen voor windparken op zee verleend. Aangezien aan deze windparken geen subsidie is toegekend, zijn deze parken tot op heden niet gerealiseerd. Om een snelle uitrol van windenergie op zee te realiseren is de levensduur van deze 9 vergunningen in principe verlengd tot 2020, waardoor de houders van deze vergunningen kunnen deelnemen aan de komende tenderprocedures voor de derde ronde.

De derde ronde: aanbestedingen voor windparken op zee vanaf 2015

Het Energieakkoord vormt een belangrijke stap in de ontwikkeling van windenergie op zee. In dit akkoord is afgesproken dat het operationeel windvermogen op zee in 2023 moet zijn opgeschaald naar 4.450 MW (wat neerkomt op een verlaging van de oorspronkelijke doelstelling van 6.000 MW in 2020). Dit betekent dat de komende jaren ongeveer 3.450 MW aan nieuw wind vermogen op zee gerealiseerd moet worden. Uitgaande van een gemiddelde omvang van 300 MW- 350 MW per wind park, betekent dit circa 10 tot 12 nieuwe wind parken. Om deze doelstelling te halen is een aanbestedingstraject afgesproken. Vanaf 2015 zal in een periode van vijf jaar in oplopende stappen gefaseerd worden aanbesteed, met steeds modernere techniek en lagere kosten: 450 MW (2015), 600 MW (2016), 700 MW (2017), 800 MW (2018) en 900 MW (2019). Daarnaast zal al in 2014 worden gestart met een innovatief demonstratiepark. Dit park dient ertoe om Nederlandse innovaties op het gebied van windenergie te implementeren, testen, demonstreren en bewijzen, met als doel om de prijs van windenergie op zee omlaag te brengen zodat in een periode van tien jaar vanaf 2014 een kostendaling van 40% wordt gerealiseerd. Deze kostendaling zal in de aanbestedingen worden verdisconteerd, waarbij bij de berekening van de beschikbaar gestelde subsidie zal worden uitgegaan van een lineaire kostendaling van 5 EUR/MWh/jaar vanaf 150 EUR/MWh in 2014. Men is zich ervan bewust dat deze kostendaling bij de ontwikkeling van duurdere locaties op zee, met name in de jaren na 2020, mogelijk niet altijd gehaald zal worden. In dat geval zullen de locatie en de daarmee gemoeide kosten worden verdisconteerd in de kostendaling.

Op 20 maart 2014 hebben de ministers van Economische Zaken en Infrastructuur en Milieu een conceptwetsvoorstel gepubliceerd voor een Windenergie op Zee wet. In het conceptvoorstel wordt het zogenoemde kavelbesluit geïntroduceerd. Windparken mogen alleen worden gebouwd op kavels die zijn aangewezen in een kavelbesluit. Kavels worden uitsluitend aangewezen binnen één van de aangewezen gebieden in het Nationaal Water Plan. De toetsing van de natuuraspecten op grond van de Vogel en Habitatrichtlijn neemt de overheid op zich door deze toetsing te integreren in het kavelbesluit zodat hiervoor geen aparte vergunning meer hoeft te worden aangevraagd. De kosten die gemaakt zijn in dit kader worden wel in rekening gebracht bij de uiteindelijke winnaar van de tender. In het kavelbesluit worden verder de regels en voorwaarden opgenomen voor de bouw en de exploitatie van een windpark op de betreffende kavel en de aansluitverbinding. Een vergunning kan slechts worden verleend indien het park binnen vier jaar kan worden gerealiseerd, zoals al opgenomen in het Energieakkoord. Op grond van het Energieakkoord moet ook gebruik worden gemaakt van de laatste stand van de techniek. Deze informatie zal in overleg met marktpartijen in ieder kavelbesluit zo actueel als mogelijk worden opgenomen. Op de vaststelling van het kavelbesluit is de openbare voorbereidingsprocedure van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing.

Via een tender zal vervolgens worden bepaald aan wie vergunning wordt verleend om op de kavel een windpark te realiseren. Na vergunningverlening zal de winnaar van de tender in een inrichtingsplan laten zien dat het windpark gebouwd gaat worden conform de gestelde voorwaarden in het kavelbesluit. Dit inrichtingsplan is niet vatbaar voor bezwaar en beroep. Zolang er nog subsidie vereist is voor het realiseren van windparken op zee, zal de tenderprocedure voor de vergunning samenvallen met de procedure voor de subsidieverlening.

De minister van Economische Zaken heeft aangegeven voor de uitrol van wind op zee maximaal een subsidie van 18 miljard euro beschikbaar te stellen. Gelet op het boven beschreven aanbestedingstraject en de vereiste realisatietermijn van maximaal vier jaar zullen deze middelen vóór 2020 volledig gecommitteerd worden. Hoe de aanbesteding in deze derde ronde zal worden vormgegeven is echter nog niet bekend. Dit zal nader worden uitgewerkt in een SDE+ regeling. In het Energieakkoord is afgesproken dat het wettelijk kader uiterlijk 1 januari 2015 klaar moet zijn.

Aanwijzing gebieden voor de derde ronde

In december 2013 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu samen met de minister van Economisch Zaken in de Ontwerp-Rijksstructuurvisie Windenergie op Zee (hierna: "de Structuurvisie Wind op Zee") twee gebieden aangewezen voor de bouw van windparken op zee gedurende de derde ronde. Het gaat om het gebied Hollandse Kust, een gebied van circa 1.225 km2, en het gebied Ten Noorden van de Waddeneilanden ter grootte van circa 200 km2. De Structuurvisie Wind op Zee betreft een partiële herziening van het Nationaal Waterplan (hierna: "NWP") waarin al twee gebieden voor de bouw van nieuwe windparken waren aangewezen, de gebieden Borssele (circa 344 km2) en IJmuiden Ver (circa 1.170 km2). De aangewezen gebieden bieden bij elkaar ruimte aan ruim 17.500 MW (uitgaande van 6 MW per km2). Dat is meer dan nodig is voor de doelen uit het Energieakkoord omdat er vanwege de verschillende conflicterende belangen ook weer delen zullen afvallen bij het uitgeven van de vergunningen. De inspraakprocedure voor de Structuurvisie Wind op Zee is op 20 februari 2014 geëindigd. De ministers verwachten de Structuurvisie Wind op Zee medio 2014 definitief te kunnen maken.

De bovengenoemde vier gebieden liggen allemaal buiten de zogenoemde 12-mijlszone (dat wil zeggen minimaal 22 km uit de kust). Voor de 12-mijlszone wordt momenteel een haalbaarheidsstudie uitgevoerd om inzicht te krijgen in de ruimtelijke (on)mogelijkheden en het draagvlak van windenergie binnen de 12-mijlszone. Het kabinet streeft ernaar om de Tweede Kamer begin 2014 nader te informeren over de uitkomsten van deze studie. Als wordt besloten om ook binnen de 12-mijlszone gebieden aan te wijzen voor wind op zee, dan zal dit opnieuw leiden tot een partiële herziening van het NWP. Buiten de in het NWP aangewezen gebieden zullen geen vergunningen worden verleend voor de bouw van wind op zee.

Net op zee

Op dit moment komen de kosten van de aanleg van een aansluiting tussen een windturbinepark op zee en het elektriciteitsnet, voor zover de lengte van de aansluiting de standaardlengte overschrijdt, voor rekening van de exploitant van het windturbinepark. Deze kosten zijn relatief hoog.

In het Energieakkoord is afgesproken dat er een 'net op zee' komt daar waar dit efficiënter is dan een directe aansluiting van windparken op het landelijke hoogspanningsnet. Onder een 'net op zee' wordt verstaan een elektriciteitsstructuur voor meerdere windparken. Op grond van het conceptwetsvoorstel Windenergie op Zee krijgt TenneT (in ieder geval) de taak om de realisatie van een net op zee voor te bereiden voor wat betreft de ruimtelijke ordeningsaspecten. De kosten die bij deze voorbereiding gemoeid zijn zullen met terugwerkende kracht in de transporttarieven worden verwerkt. De kostentoerekening voor een net op zee en de verdere invulling van het eigendom en het beheer van dit net zullen in een ander wetsvoorstel worden meegenomen.

TenneT is overigens al actief in het aansluiten van windparken op de Duitse Noordzee. In 2009 is de eerste aansluiting gerealiseerd ten behoeve van het windpark Alpha Ventus (60 MW) 45 km uit de kust van het eiland Borkum en Borwin 1 (400 MW) 125 km uit de kust. Acht andere stopcontacten zijn in aanbouw. De windparken worden aangesloten in zogenoemde clusters. TenneT zal naar verwachting tot 2019 in Duitsland dertien aansluitingen met een totale transportcapaciteit van 8 GW ontwikkelen. In Duitsland is het realiseren van aansluiting voor windparken op zee een wettelijke plicht van een TSO als TenneT. In Groot Brittannië is dit anders. Daar kunnen producenten er voor kiezen om zelf de aansluiting te realiseren en deze na realisatie over te dragen aan een offshore netbeheerder, de zogenoemde Offshore Transmission Owner (OFTO), of de realisatie direct uit te besteden aan een OFTO. OFTO's worden geselecteerd via een aanbestedingsprocedure die door de Britse toezichthouder Ofgem wordt uitgevoerd. Door het competitieve karakter van het OFTO model verwacht de Ofgem een kostenreductie te kunnen realiseren.

In het Kwaliteits- en Capaciteitsdocument voor 2013 geeft TenneT aan dat het vanwege de lange realisatietijd van mogelijk noodzakelijke netverzwaringen belangrijk is om snel duidelijkheid te krijgen over de timing en de verdeling van de windparken over de verschillende locaties uit de Structuurvisie Wind op Land en de Structuurvisie Wind op Zee om de ontwikkelingen voorgesteld in het Energieakkoord tijdig te kunnen faciliteren. Deze duidelijkheid wordt in de loop van 2014 verwacht, wanneer een besluit wordt genomen over de vormgeving en de randvoorwaarden voor een net op zee.

Topsector Energie en het Innovatiecontract

Als onderdeel van het Bedrijfslevenbeleid van het kabinet Rutte zijn negen Topsectoren aangewezen waarin Nederland op een mondiaal niveau een sterke positie heeft en waarvoor een beleidsagenda wordt ontwikkeld om deze positie te behouden en de verstevigen. De Topsector Energie is daar één van en zal ter versterking van de Nederlandse energiesector voor de langere termijn invulling geven aan een energie innovatiebeleid. De Topsector Energie zal daarbij onder meer invulling geven aan de energie-innovatie doelstellingen van het Energieakkoord. Voor 2014 heeft de minister van Economische Zaken 135,5 miljoen euro toegezegd voor de Topsector Energie.

De Topsector Energie bestaat uit zeven Topconsortia voor Kennis & Innovatie (hierna: "TKI"), waaronder het TKI Wind op Zee. Het TKI Wind op Zee heeft in maart 2012 het Innovatiecontract Wind op Zee (hierna: "het Innovatiecontract") opgesteld gebaseerd op de Green Deal die de Nederlandse Wind Energie Associatie (NWEA) met de rijksoverheid heeft gesloten en waarin wordt beoogd om met behulp van proeftuinen bij windparken innovaties te testen en te demonstreren met als doel om een prijsverlaging te realiseren. In het Innovatiecontract staan inhoudelijke en financiële afspraken tussen bedrijven, wetenschappers en de overheid. Het TKI Wind op Zee is verantwoordelijk voor de uitvoering van het contract en beoogt dit te doen in de vorm van een R&D programma in samenwerking met de industrie, het ontwikkelen van strategische projecten en door het realiseren van een demonstratie windpark bedoeld om Nederlandse innovaties op het gebied van wind op zee te implementeren, testen, demonstreren en bewijzen.

Het TKI Wind op Zee heeft een subsidiebudget beschikbaar. In het kader van het R&D programma kunnen partijen projectvoorstellen indienen op bepaalde innovatiethema's via tenderrondes. De Rijksdienst voor ondernemend Nederland (RVO) (voorheen Agentschap NL en Dienst Regelingen) organiseert de tenders voor het TKI Wind op Zee.

Windenergie op land

Gerealiseerd vermogen en ambitie

Windenergie op land kan volgens het kabinet een belangrijke bijdrage leveren aan het behalen van de nationale doelstellingen. De opwekking van elektriciteit voor middel van windenergie op land betreft namelijk een relatief goedkope techniek. In het Energieakkoord is afgesproken dat voor wind op land binnen de kaders die met de provincies zijn afgesproken wordt geïnvesteerd om te komen tot 6.000 MW in 2020. In 2013 is er in Nederland meer dan 300 MW aan nieuw windvermogen op land gerealiseerd. Sinds 2008 is dit de grootste toename aan windvermogen. Daarmee komt het totaal opgestelde vermogen aan windenergie op land in Nederland per 1 januari 2014 op 2.465 MW. Dit betekent dat er tot 2020 voor een vermogen van in totaal 3535 MW moet worden bijgebouwd om aan de doelstellingen uit het Energieakkoord te kunnen voldoen.

Aanwijzing gebieden en verdeling over de provincies

Het Energieakkoord verwijst naar de afspraken tussen het Rijk en het Interprovinciaal Overleg (het IPO) van januari 2013 waarin afspraken zijn gemaakt voor het realiseren van de doelstellingen voor windenergie op land in 2020 en waarbij de provincies garanderen dat voldoende ruimte beschikbaar wordt besteld om voor 2020 6.000 MW wind op land te realiseren. De ministers van Infrastructuur en Milieu en Economische Zaken hebben vervolgens op 28 maart 2014 op voorstel van de provincies in de structuurvisie windenenergie op land (hierna: "Structuurvisie Wind op Land") de volgende 11 gebieden aangewezen waar tot 2020 grootschalige windparken mogen komen: Eemshaven, Delfzijl, N33 (bij Veendam), Drentse Veenkoloniën, Wieringermeer, IJsselmeer Noord, Flevoland, Noordoostpolderdijk, Rotterdamse Haven, Goeree-Overflakkee en Krammersluizen. Het betreft voornamelijk windrijke, landelijke gebieden waar de bevolkingsdichtheid relatief laag is. Met een vermogen van 1.390,5 MW zorgt de provincie Flevoland voor de grootste bijdrage.

Grootschalige windparken (>100 MW)

Grootschalige windparken vallen vanwege hun beoogde opgestelde vermogens van meer dan 100 MW onder de Rijkscoördinatieregeling. Hierdoor kunnen procedures onder coördinatie van de rijksoverheid worden verkort en gestroomlijnd waardoor projecten versneld kunnen worden gerealiseerd.

Sinds september 2013 is windpark Zuidlob in Zeewolde in bedrijf. Het is een van de grootste windparken in Nederland met 36 draaiende turbines die samen een capaciteit opwekken van 122 MW. Daarnaast is in augustus 2013 gestart met het heien voor het plaatsen van de eerste windturbine voor windpark Noordoostpolder met een capaciteit van 450 MW. Nu de Raad van State zich in juni 2013 positief heeft uitgesproken over de uitvoeringsbesluiten over de derde fase van de aanleg van dit windpark en alle beroepen niet ontvankelijk of ongegrond zijn verklaard, is de weg vrij voor de aanleg van dit windpark, dat naar verwachting begin 2016 in gebruik genomen zal worden. De inrichting van enkele andere grote windparken op land wordt momenteel voorbereid: windpark N33 bij Veendam (meer dan 130 MW), windpark De Drentse Monden (300 - 450 MW) in de gemeente Borger-Odoorn en het windpark Oostermoer (120-150 MW) in de aangrenzende gemeente Aa en Hunze.

Windparken < 100 MW

De provincies zijn zelf verantwoordelijk voor het opstellen van een structuurvisie voor windparken kleiner dan 100 MW. Alle provincies zullen in de loop van 2014 ook een structuurvisie opstellen waarin de gebieden of locaties worden aangewezen ten behoeve van windenergieprojecten kleiner dan 100 MW. Al deze gebieden samen zijn nodig om het vermogen van 6000 MW te kunnen realiseren.

Subsidieregeling Stimulering Duurzame Energie (SDE+)

Op 1 april 2014 is de jaarlijkse openstelling van de SDE+-regeling gestart. Het betreft de vierde openstelling sinds 2011, toen de oude SDE-regeling werd omgevormd tot de SDE+. Voor 2014 wordt de SDE+ opengesteld met een budget van 3,5 miljard euro met het oog op de doelstelling van 14% duurzame energie in 2020 en 16% in 2023.

De SDE+ is een regeling met een variabele feed-in premie die ziet op het verschil tussen de productiekosten van hernieuwbare elektriciteit, warmte en groen gas (het basis bedrag) en de marktprijs. Voor 2014 blijft de systematiek van de SDE+ ongewijzigd. Er is één subsidieplafond vastgesteld voor alle duurzame energie-opties en de regeling zal gefaseerd worden opengesteld waarbij goedkopere technieken het eerst aan bod komen. Ook wordt voor iedere fase voorzien in een vrije categorie met een basisbedrag (kostprijs/kWh) dat gelijk is aan het maximum basisbedrag voor de betreffende fase. Hierdoor is het mogelijk dat een producent een project kan realiseren voor een lager basisbedrag dan het vastgestelde basisbedrag voor de betreffende categorie. Vanaf 2013 wordt binnen de kaders van SDE+ winddifferentiatie toegepast. Dit houdt kort gezegd dit in dat voor windrijke locaties andere voorwaarden gelden dan voor locaties met minder wind. Op minder windrijke locaties zal een windturbine minder 'vollasturen' kunnen draaien. Voor die locaties is daarom een hoger basisbedrag beschikbaar. In de SDE+ worden een aantal aanscherpingen doorgevoerd naar aanleiding van het Energieakkoord. Zo is het in 2014 niet meer mogelijk om de SDE+ subsidie en de Energie Investeringsaftrek (EIA) te stapelen.

In 2013 zijn 598 aanvragen voor SDE+ gehonoreerd, waardoor bijna 2,8 miljard euro van het beschikbare budget voor 2013 aan projecten is toegekend. Onder de aangevraagde projecten zijn 62 aanvragen voor windenergie projecten, met een totaal beschikbaar budget van 609 miljoen euro.

Crisis- en herstelwet

Permanente werking

De Crisis- en herstelwet ziet op de versnelling van onder meer infrastructurele projecten en projecten op het gebied van duurzaamheid, energie en innovatie. Naast de generieke wijzigingen die projectversnelling beogen en ook voor windenergie relevant zijn, bevat deze wet ook specifieke bepalingen ten aanzien van windenergie. De wet beoogt bij te dragen aan de bestrijding van de crisis en het duurzame herstel van de Nederlandse economische structuur. In eerste instantie had de Crisis- en herstelwet een tijdelijk karakter en zou de wet eindigen in 2014. Om de wettelijke maatregelen uit de Crisis- en herstelwet in de toekomst zoveel mogelijk een permanente plek in het bestuursrecht en omgevingsrecht te geven, heeft de wet echter in april 2013 permanente werking gekregen.

Radarstations

Een specifiek probleem dat zich bij de aanleg van windparken voordoet is interferentie met radarstations van het Ministerie van Defensie. Op grond van het Tweede Structuurschema Militaire Terreinen moeten beperkingen ten behoeve van zend- en ontvangstinstallaties (waaronder radarstations) worden opgenomen in bestemmingsplannen, waarbij over de storende invloed van een bouwwerk advies ingewonnen moet worden bij het Ministerie van Defensie. Omdat deze procedure vertragend werkt voor de aanleg van windparken, voorziet het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening sinds 1 oktober 2013 in een mogelijkheid tot versoepeling bij ministeriële regeling. Tevens is per 1 oktober 2013 de Regeling algemene regels ruimtelijke ordening aangevuld met bouwbeperkingen binnen een radarverstoringsgebied, waaronder regels over de hoogte van de windturbine bladen in een dergelijk gebied.

Contact

Bovenstaand overzicht is bedoeld om u een actuele update te geven ten aanzien van ontwikkelingen op het gebied van windenergie en niet als een complete opsomming van alle (relevante aspecten van) nieuwe wet- en regelgeving. Wilt u meer informatie over de ontwikkelingen op het gebied van windenergie, neemt u dan gerust vrijblijvend contact met ons op.

Auteurs

De foto van Luurt Wildeboer
Luurt Wildeboer
Advocaat
Amsterdam
De foto van Cecilia Weijden
Cecilia van der Weijden
Partner
Amsterdam
De foto van Jacqueline Feld
Jacqueline Feld