Home / Publicaties / Meer duidelijkheid over herziening exploitatiepla...

Meer duidelijkheid over herziening exploitatieplan

06/01/2016

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State ("de Afdeling") heeft in enkele uitspraken op de valreep van 2015 meer duidelijkheid geschapen over de herziening van een exploitatieplan.


Zie ABRvS 30 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:4040 (Venlo) en ABRvS 30 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:4046 (Alkmaar).



Wettelijke regeling


De Wro bepaalt dat een exploitatieplan na inwerkingtreding ten minste eenmaal per jaar moet worden herzien totdat de in dat exploitatieplan voorziene werken, werkzaamheden bouwwerken zijn gerealiseerd. Een herziening van een exploitatieplan doorloopt in principe dezelfde procedure als het exploitatieplan zelf, dat wil zegen: de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb (de "UOV"). Dit lijdt volgens artikel 6.15, derde lid Wro uitzondering indien de herziening uitsluitend betrekking heeft op:


a. een uitwerking en detaillering van de ramingen van kosten en opbrengsten;


b. een aanpassing van deze ramingen met inachtneming van de in het exploitatieplan aangegeven methoden van indexering;


c. een vervanging van de ramingen van de kosten door gerealiseerde kosten, of


d. andere niet-structurele onderdelen.



Aan de gekozen formulering kunnen ten minste de volgende twee conclusies worden verbonden:


1) de situaties genoemd onder a tot en met c worden in elk geval gerekend tot de categorie "niet-structurele onderdelen", maar vormen geen limitatieve opsomming;


2) een herziening van een exploitatieplan is alleen dan niet aan de UOV onderworpen, indien zij uitsluitend betrekking heeft op niet-structurele onderdelen van het exploitatieplan. Met andere woorden: ziet de herziening behalve op niet-structurele onderdelen, ook op onderdelen die niet als zodanig zijn te kwalificeren, dan is de UOV onverkort van toepassing.



In het laatste geval staat tegen het herzieningsbesluit beroep op de Afdeling open, een niet-structurele herziening daarentegen is van beroep uitgezonderd.



Wanneer plicht tot herziening van structurele onderdelen?


De door de wet voorgeschreven periodieke herziening geeft nog geen antwoord op de vraag, in welke gevallen de gemeenteraad verplicht is het exploitatieplan op een of meer structurele onderdelen te herzien. Bij de term "structureel onderdeel" kan men bijvoorbeeld denken aan een substantiële aanpassing van de ramingen, aan het alsnog opnemen van een faseringregeling of het veranderen van een bestaande fasering, aan het aanpassen van het voorgenomen bouwprogramma en dergelijke. In 2011 oordeelde de Afdeling reeds dat een herziening die betrekking heeft op onder meer de uitgiftecategorieën en de gewichtsfactoren kwalificeert als een herziening die betrekking heeft op structurele onderdelen van het exploitatieplan (ABRvS 25 mei 2100, ECLI:NL:RVS:2011:BQ5950, Wierden).



In een uitspraak van 8 oktober 2014 heeft de Afdeling zich (specifiek in relatie tot de gehanteerde raming van de inbrengwaarden, maar ook) in meer algemene zin over de noodzaak tot planherziening als volgt uitgelaten: "het ligt op de weg van degene die van mening is dat de betrokken onderdelen van het exploitatieplan voor herziening in aanmerking komen, om aannemelijk te maken dat sprake is van een zodanige wijziging van feiten en omstandigheden ten opzichte van het vastgestelde vorige plan dat daarin voor de raad een aanleiding moet zijn gelegen de desbetreffende planonderdelen te herzien" (ABRvS 8 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3645, Valkenswaard).


Naar mijn mening moet het dan gaan om feiten en omstandigheden die voor de kostentoedeling volgens het exploitatieplan van belang zijn. Een voorbeeld vormt ABRvS 18 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:187, Teylingen), waarin ten behoeve van een herziening van het exploitatieplan een hertaxatie van de in te brengen gronden had plaatsgevonden, waarbij rekening was gehouden met de actuele marktomstandigheden op de gehanteerde peildatum.



Zaak-Venlo


In de recente uitspraak inzake Venlo was onder meer aan de orde de vraag, of de rechtsbescherming niet leed onder het feit dat de raad in relatief korte tijd een aantal opeenvolgende herzieningen van het exploitatieplan had doorgevoerd. Het exploitatieplan had al twee herzieningen ondergaan, en nu was door de raad al tot een derde en vervolgens vierde herziening besloten, terwijl een vijfde en zesde herziening in voorbereiding waren. Op het moment dat de raad tot de vierde herziening had besloten, was het beroep tegen de derde herziening nog niet ingesteld (hetgeen wel aangeeft hoe snel de herzieningen elkaar opvolgden!).


De Afdeling oordeelde dat clustering van de 3e en 4e herziening niet mogelijk was omdat die herzieningen samenhingen met het afscheiden van deelgebieden van het oorspronkelijke exploitatiegebied, waarvoor op verschillende tijdstippen nieuwe bestemmingplannen waren vastgesteld. Bovendien verzet geen bepaling in de Wro of enige andere wettelijke bepaling, of een ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel zich ertegen dat afzonderlijke procedures worden gevoerd voor de herziening van het exploitatieplan, aldus de Afdeling.



Wat de zaak inhoudelijk betrof, oordeelde de Afdeling dat er voor de raad geen verplichting bestond de in de exploitatieopzet gehanteerde uitgifteprijzen te herzien. De door appellant opgevoerde transacties tegen lagere uitgifteprijzen hadden geen betrekking op kavels met een omvang als waarvan in het exploitatieplan werd uitgegaan, en bovendien betrof het transacties van gronden die juist van het oorspronkelijke exploitatiegebied waren afgezonderd. In die zin was er geen sprake van feiten en omstandigheden die de raad noopten tot een herziening, zoals bedoeld in de uitspraak van 8 oktober 2014.


Ik voeg eraan toe, dat als de opgevoerde transacties wel betrekking zouden hebben gehad op kavels in het exploitatiegebied, er voor de raad wellicht wél aanleiding zou zijn geweest om de raming van de uitgifteprijzen (aan de opbrengstenkant van de exploitatieopzet) bij te stellen vanwege de gevolgen die een wijziging van de gehanteerde uitgifteprijzen heeft of kan hebben voor de kostentoedeling.



Zaak-Alkmaar


In de zaak Alkmaar werd door de Afdeling overwogen dat een neerwaartse bijstelling met circa 25% van de raming van de kosten van bovenwijkse voorzieningen niet beschouwd kan worden als een aanpassing die belanghebbenden nauwelijks raakt vanwege de gevolgen hiervan voor de te betalen exploitatiebijdragen. Er was dus geen sprake van een herziening van niet-structurele onderdelen van het exploitatieplan (waartegen geen beroep openstaat), zodat de Afdeling bevoegd was van het beroep kennis te nemen. Dit oordeel kan niet verbazen, omdat een aanpassing (in casu: verlaging) van een kostenraming met zo'n 25% vergaande gevolgen heeft voor de kostentoerekening en dan ook niet begrepen kan worden onder "een uitwerking en detaillering van de ramingen van kosten" als bedoeld in artikel 6.15, derde lid onder a Wro.



Over de inhoud van het beroep is nog het volgende vermeldenswaard. De appellant in deze zaak had onder meer aangevoerd dat de aanpassing van het in de exploitatieopzet gehanteerde opbrengststijgingspercentage van 1,5% naar 0% niet zou aansluiten bij de marktontwikkelingen en –prognoses. Die enkele stelling gaf volgens de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het exploitatieplan onzorgvuldig zou zijn vastgesteld. Daarbij wees de Afdeling op de aard en strekking van de exploitatieopzet als een rekenkundig model ten behoeve van kostentoedeling. In dat licht achtte de Afdeling de vaststelling van het opbrengstenstijgingspercentage op basis van een marktanalyse, conform ook de tweejaarlijkse actualisatie van de gemeentelijke grondexploitaties en voorts na een toetsing en akkoordbevinding door de gemeentelijke accountant, in overeenstemming met de daaraan te stellen zorgvuldigheidseisen.



Conclusie


De uitspraken van de Afdeling van 30 december 2015 vormen een bevestiging van de lijn die zij met haar eerdere uitspraken over een herziening van een exploitatieplan heeft ingezet. Die lijn komt er kort gezegd op neer dat een besluit tot herziening dat (onder meer) invloed heeft op de kostentoedeling en dat niet kan worden gerangschikt onder één van de in artikel 6.15, derde lid onder a tot en met c Wro genoemde gevallen, steeds heeft te gelden als een herziening die betrekking heeft op een of meer structurele onderdelen van het exploitatieplan. In dat geval kan tegen het desbetreffende herzieningsbesluit beroep op de Afdeling worden ingesteld, ook al was de raad van oordeel dat het besluit slechts zag op niet-structurele onderdelen van het exploitatieplan. Voorts: als een appellant klaagt dat de raad het exploitatieplan ten onrechte niet op bepaalde, structurele onderdelen heeft herzien, zal die appellant aannemelijk moeten maken dat de feiten en omstandigheden ten tijde van de vaststelling van het exploitatieplan zodanig gewijzigd zijn dat de raad daarin aanleiding had moeten vinden om het plan op die onderdelen te herzien.

Zie de weblog voor andere bijdragen van Robert Lucassen

Auteurs

De foto van Robert Lucassen
Robert Lucassen
Advocaat
Amsterdam