Home / Publicaties / Planologische medewerking tegen vergoeding?

Planologische medewerking tegen vergoeding?

10/09/2013

In de rechtspraak is in beginsel aanvaard dat een bestuursorgaan het verlenen van een ontheffing of vrijstelling afhankelijk maakt van de betaling van een financiële tegemoetkoming of compensatie (anders dan leges, die een vergoeding vormen voor de publiekrechtelijke dienstverlening). Voorwaarde daarbij is echter wel dat sprake is van “doelgebondenheid”. Dat wil zeggen dat door die betaling een rechtstreekse bijdrage moet worden geleverd aan de doelstelling van de wettelijke bepaling waarop de ontheffing of vrijstelling berust, en verder moet de ontheffing of vrijstelling in het algemeen belang tot het verlangen van een financiële bijdrage dwingen. Bovendien moet blijken dat niet een andere mogelijkheid bestaat om een tegemoetkoming of compensatie te verlangen, die uit een oogpunt van rechtsbescherming meer aanvaardbaar is. Aan die voorwaarden van direct verband en noodzaak is bijvoorbeeld voldaan als door de gemeente in ruil voor een financiële bijdrage ontheffing wordt verleend van de in de bouwverordening voorkomende eis dat bij nieuwbouw moet worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid, mits ook werkelijk vaststaat dat die bijdrage wordt aangewend om te voorzien in de parkeerbehoefte van het desbetreffende bouwplan. Maar wordt die bijdrage gestort in de gemeentelijke reserve voor parkeervoorzieningen, dan kan dat tot het oordeel leiden dat de doelgebondenheid ontbreekt zodat de ontheffing ten onrechte is verleend.

Dit aspect van doelgebondenheid was ook aan de orde in een geval waarover de Hoge Raad onlangs uitspraak heeft gedaan.1

Casus

De gemeente Horst aan de Maas had van een particulier die op eigen grond in het buitengebied een woning wilde bouwen terwijl het bestemmingsplan dat niet toeliet, in ruil voor het verlenen van planologische medewerking (vrijstelling op grond van artikel 19 WRO) een financiële bijdrage bedongen in het kader van de provinciale Ruimte-voor-Ruimte-regeling. Kort samengevat komt die regeling erop neer dat de sloop van bestaande stalruimte en het inleveren van daarmee verbonden agrarische productierechten wordt gesubsidieerd uit financiële bijdragen van partijen die in ruil daarvoor met gemeentelijke planologische medewerking in het buitengebied woningen mogen bouwen. De verhouding luidt dat sloop van 1000 m² stalruimte leidt tot de toekenning van één woningbouwcontingent. Die woning mag dan hetzij op de locatie van de gesloopte agrarische bebouwing, hetzij elders in de provincie worden gebouwd. In dit geval had de particulier zich contractueel tegenover de gemeente verbonden tot betaling van het door de provincie vastgestelde normbedrag van circa € 90.000,--, waartegenover de gemeente zich verplichtte tot planologische medewerking aan de realisatie van de woning. Wanneer een bestuursorgaan zich contractueel verplicht tot gebruikmaking van één of meer hem toekomende publiekrechtelijke bevoegdheden, wordt zo’n overeenkomst een bevoegdhedenovereenkomst genoemd. Nadat de gemeente haar deel van de overeenkomst had uitgevoerd door vrijstelling en bouwvergunning te verlenen, weigerde de particulier het overeengekomen bedrag aan de gemeente te voldoen. Daarbij stelde hij zich op het standpunt dat de overeenkomst nietig was, omdat het beding betreffende de financiële bijdrage in strijd zou zijn met het gesloten stelsel van gemeentelijk kostenverhaal zoals dat ten tijde van de totstandkoming van de overeenkomst gold.

Oordeel Hof

Het Hof ’s-Hertogenbosch oordeelde (in navolging van de rechtbank Roermond) dat het beding inderdaad nietig was. Daartoe overwoog het Hof dat het bij de door de gemeente verlangde betaling ging om verhaal van kosten die zij heeft gemaakt bij de uitoefening van haar taak op het gebied van de ruimtelijke ordening; de gemeente heeft dat bedrag immers aan de provincie betaald om een woningcontingent te verkrijgen voor de bouw van een woning in het buitengebied. Maar in dit geval was geen sprake van één van de toegestane vormen van kostenverhaal, te weten: verdiscontering van de kosten in de grondprijs bij gemeentelijke gronduitgifte, heffing van baatbelasting of legesheffing. Bovendien was (verhaal van) planschade hier evenmin aan de orde. Volgens het Hof had de gemeente zich dan ook schuldig gemaakt aan misbruik van haar bevoegdheden.

Voorts overwoog het Hof dat, óók als ten tijde van het sluiten van de bevoegdhedenovereenkomst het bedingen van de Ruimte-voor-Ruimtebijdrage wel toelaatbaar zou zijn geweest bij aanwezigheid van voldoende verband tussen slopen en bouwen elders binnen de gemeente, van dat verband in dit geval onvoldoende was gebleken. Uit de door de gemeente overgelegde informatie bleek namelijk volstrekt niet dat het aantal (over een langere periode) door de gemeente Horst aan de Maas verworven woningcontingenten correspondeerde met het oppervlak aan gesloopte stallen in die gemeente. Het Hof vroeg zich dan ook zelfs af of de Ruimte-voor-Ruimtelregeling wel (correct) was toegepast. De slotsom was dat de gemeente de betaling van de overeengekomen bijdrage niet kon afdwingen.

Oordeel Hoge Raad

De gemeente wendde zich tot de Hoge Raad met (onder andere) de klacht dat het Hof had miskend dat in het kader van de Ruimte-voor-Ruimteregeling het verband tussen enerzijds het slopen van stalruimte en anderzijds het bouwen van een woning niet binnen de gemeente zelf hoeft te bestaan. Bepalend is, aldus de gemeente, of voor elke toegekende woning elders in de provincie 1.000 m² stallen worden gesloopt. Omdat de gemeente dit standpunt voor het eerst in cassatie had ingenomen, kwam zij daarmee te laat op de proppen. De Hoge Raad vond het oordeel van het Hof dat de gemeente met het sluiten van de bevoegdhedenovereenkomst niet overeenkomstig de Ruimte-voor-Ruimtelregeling en de planologische doelstellingen daarvan had gehandeld, “en dat daarom in dit geval niet voldaan (was) aan de eis dat het bedingen van die vergoeding rechtstreeks verband houdt met het doel van de gemeentelijke vrijstellingsbevoegdheid”, zodat het beding betreffende de vergoeding nietig is, niet onjuist of onbegrijpelijk.

Commentaar

Uit dit arrest blijkt opnieuw dat het bij het bedingen van een vergoeding voor het verlenen van een (planologische) vrijstelling, van groot belang is om zorgvuldig na te gaan of voldaan wordt aan de eis van doelgebondenheid. In deze zaak was dat niet het geval. Doorslaggevend voor het rechterlijk oordeel is geweest dat de gemeente zich evenals in eerste instantie ook bij het Hof op het standpunt had gesteld dat het bedingen van een vergoeding als hier aan de orde werd gerechtvaardigd doordat met de vergoeding de sloop van stallen in de gemeente mogelijk werd gemaakt, zodat door toepassing van de Ruimte-voor-Ruimteregeling een goede ruimtelijke ordening op gemeentelijk niveau zou worden gerealiseerd. Ongelukkigerwijs echter had de gemeente het Hof een overzicht gepresenteerd waaruit bleek dat de gemeente in totaal aanzienlijk méér extra woningcontingenten had binnengehaald dan waarop zij volgens de regeling (1 woningcontingent voor 1.000 m² gesloopte stalruimte) aanspraak kon maken. Pas in cassatie betoogde de gemeente dat de toepassing van de regeling op provinciaal niveau moest worden bezien, maar toen was het voor haar al te laat. Omdat de Hoge Raad de desbetreffende cassatieklacht op processuele gronden heeft verworpen en zich niet inhoudelijk over dit aspect van doelgebondenheid heeft uitgelaten, is (nog) niet duidelijk hoe het oordeel van de Hoge Raad luidt als het gaat om de vraag, of de doelgebondenheid van de Ruimte-voor-Ruimtebijdrage op gemeentelijk dan wel provinciaal niveau moet worden vastgesteld.

Ook een andere belangrijke vraag bleef met dit arrest onbeantwoord. De Hoge Raad kon het cassatieberoep in deze zaak verwerpen alleen al omdat de vereiste doelgebondenheid niet althans onvoldoende was aangetoond. Daardoor hoefde hij zich niet uit te spreken over de vraag, of het door middel van een bevoegdhedenovereenkomst bedingen van een financiële bijdrage zoals hier aan de orde op zichzelf aanvaardbaar is (dan wel of er sprake is van een ontoelaatbare vorm van kostenverhaal, zoals het hof had overwogen). Het antwoord op die vraag ligt nog niet zo voor het grijpen. Daarbij moet worden bedacht dat dit arrest betrekking heeft op een bevoegdhedenovereenkomst die werd gesloten vóór de invoering van de Wet ruimtelijke ordening per 1 juli 2008. Sinds die datum beschikt een gemeente over ruimere mogelijkheden tot kostenverhaal. Met name kan daarbij worden gedacht aan de bevoegdheid om door middel van een zogeheten anterieure grondexploitatieovereenkomst van een particuliere grondexploitant een financiële bijdrage te verlangen aan wat genoemd wordt “ruimtelijke ontwikkelingen”. Het gaat daarbij om belangrijke maatschappelijke functies of voorzieningen, zoals natuur, recreatie, waterberging of infrastructuur. Uitoefening van die bevoegdheid vereist echter wel de voorafgaande vaststelling van een gemeentelijke structuurvisie, waarin de ruimtelijke ontwikkelingen waarvoor de gemeente voornemens is financiële bijdragen te vragen worden vastgelegd en waarin bij voorkeur de ruimtelijke samenhang tussen enerzijds de “rode”, winstgevende ontwikkeling in een exploitatiegebied en anderzijds de financiering en realisatie van de verlieslatende “blauwe”, “groene” of “grijze” ontwikkelingen buiten het exploitatiegebied zichtbaar wordt gemaakt. Uit de parlementaire geschiedenis van de Wro volgt dat een dergelijke financiële bijdrage via een anterieure grondexploitatieovereenkomst ook betrekking kan hebben op ruimtelijke ontwikkelingen op regionale schaal. Daarmee lijkt de deur open te staan voor het bedingen van een financiële bijdrage die wordt ingezet als premie voor het slopen van agrarische opstallen in zoverre daarmee (ook) planologische doelstellingen worden gediend.


[1] Hoge Raad 14 juni 2013, LJN: BZ0520 (Horst aan de Maas).

Auteurs

De foto van Robert Lucassen
Robert Lucassen
Advocaat
Amsterdam