Rijksinpassingsplan versus bestemmingsplan: wie is de baas over de ruimte bij de realisatie van windparken?

21/03/2017

De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 15 maart jongstleden (ECLI:NL:RVS:2017:717) een interessante uitspraak gedaan in een geschil tussen de gemeenteraad van de gemeente Aa en Hunze enerzijds en de minister van Economische Zaken (hierna: de minister) en Raedthuys Windenergie B.V. (hierna: Raedthuys) anderzijds over de realisatie van Windpark de Drentse Monden en Oostermoer.

Wat was er aan de hand? Om het windpark mogelijk te maken hadden de ministers van Economische Zaken en Infrastructuur en Milieu op 22 september 2016 het rijksinpassingsplan 'Windpark De Drentse Monden en Oostermoer' vastgesteld. De gemeenteraad van Aa en Hunze stelde echter een week later, op 29 september 2016, het bestemmingsplan Buitengebied vast waarin geen planologische regeling was opgenomen om 16 windturbines met voorzieningen, zoals kabels, wegen, opstelplaatsen en inkoopstations, te kunnen realiseren. Hierdoor konden volgens de minister en Raedthuys de benodigde vergunningen (denk aan een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen en een aanlegvergunning voor de kabels) om met de werkzaamheden voor het windpark te kunnen beginnen niet worden verleend. Volgens de minister en Raedthuys hebben zij er belang bij dat de vergunningen tijdig kunnen worden verleend in verband met de financiering van het windpark en het behalen van de afgesproken doelstellingen op het gebied van windenergie. Zij vroegen de voorzieningenrechter van de Afdeling daarom een voorlopige voorziening te treffen inhoudende dat het desbetreffende deel van het bestemmingsplan geschorst zou worden. De gemeenteraad meende echter dat het plan helemaal niet in de weg stond aan het realiseren van de windturbines en dat het niet nodig was om de gevraagde voorziening te treffen.

Voordat hij toekomt aan de inhoudelijke beoordeling van het verzoek, beoordeelt de voorzieningenrechter of de minister en Raedthuys wel ontvankelijk zijn in de bodemprocedure tegen het bestemmingsplan. Anders zou immers reeds om die reden grond bestaan het verzoek af te wijzen.

Het ontwerpbestemmingsplan heeft vanaf 7 januari 2016 gedurende zes weken ter inzage gelegen. De minister heeft tegen het ontwerpplan geen zienswijze naar voren gebracht. Volgens de minister hoefde hij dat ook niet te doen, omdat de verwachting was dat het rijksinpassingsplan het bestemmingsplan zou overschrijven, zodat het bestemmingsplan niet in de weg zou staan aan realisering van het windpark. Bovendien was de verwachting dat de gemeenteraad na vaststelling van het rijksinpassingsplan geen bestemmingsplan meer zou vaststellen.
De voorzieningenrechter oordeelt dat het ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd voordat het ontwerprijksinpassingsplan ter inzage werd gelegd op 4 maart 2016 en dat de gemeenteraad Aa en Hunze dus nog geen rekening kon houden met het beoogde rijksinpassingsplan. Het had daarom juist op de weg van de minister gelegen om wel een zienswijze naar voren te brengen over het ontwerpbestemmingsplan en daarbij kenbaar te maken dat het ontwerpbestemmingsplan in strijd is met het beoogde rijksinpassingsplan om op een deel van de grond in het plangebied een windpark te realiseren. De minister heeft volgens de voorzieningenrechter geen gronden aangevoerd die rechtvaardigen dat hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht. Gelet hierop komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat het beroep van de minister in de bodemprocedure hoogstwaarschijnlijk niet-ontvankelijk zal worden verklaard. Hij wijst het verzoek van de minister daarom af.

Blijkbaar heeft Raedthuys de procedureregels wel in acht genomen, want het verzoek van deze partij wordt inhoudelijk door de voorzieningenrechter beoordeeld.

De voorzieningenrechter overweegt dat de gemeenteraad vanaf het moment dat het ontwerprijksinpassingsplan ter inzage werd gelegd, dus vanaf 4 maart 2016, niet meer bevoegd was een bestemmingsplan vast te stellen voor de gronden in het rijksinpassingsplan, tenzij het bestemmingsplan geen afbreuk doet aan de uitvoerbaarheid van het rijksinpassingsplan.

Volgens de gemeenteraad was de uitvoerbaarheid van het rijksinpassingsplan niet in het geding, omdat het rijksinpassingsplan nog steeds geldig is en de benodigde vergunningen zullen worden getoetst aan zowel het rijksinpassingsplan als het bestemmingsplan. Ook zouden delen van het bestemmingsplan niet zijn bekendgemaakt en volgens de gemeenteraad nog niet in werking zijn getreden.

De voorzieningenrechter volgt dit betoog niet. De gemeenteraad Aa en Hunze had de toepasselijke planregels van het rijksinpassingsplan volgens hem moeten opnemen in het bestemmingsplan om geen afbreuk te doen aan de uitvoerbaarheid van het rijksinpassingsplan. Ook wijst de voorzieningenrechter de gemeenteraad erop dat een gedeeltelijke bekendmaking en inwerkingtreding van een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan alleen mogelijk is wanneer sprake is van een situatie waarin een reactieve aanwijzing is gegeven en dat een dergelijke situatie zich hier niet voordoet.

Nu het bestemmingsplan wel degelijk afbreuk doet aan de uitvoerbaarheid van het rijksinpassingsplan, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek van Raedthuys wordt toegewezen en het bestemmingsplan wordt geschorst voor zover het de gronden betreft waarop het rijksinpassingsplan betrekking heeft. Voor deze gronden geldt vanaf de uitspraak het rijksinpassingsplan als toetsingskader.

Interessante vraag is of de voorzieningenrechter van de Raad van State tot dezelfde uitkomst was gekomen indien Raedthuys niet was opgekomen en om een voorlopige voorziening had gevraagd maar alleen de minister. Zou dan op basis van een ambtshalve toetsing dezelfde conclusie zijn getrokken? Ambtshalve toetsing geldt slechts voor regels van openbare orde (onder meer de regels voor de bevoegdheid en ontvankelijkheid). Strikt genomen raakt het niet de bevoegdheid van de raad om een bestemmingsplan vast te stellen. De minister lijkt in dit geval dan ook met de schrik vrij te komen.

Deze uitspraak is een mooi voorbeeld van een vovo-procedure waar de bestuursrechtpraktijk direct wat aan heeft. Twee weken na de zitting is voor partijen duidelijk wat het geldende kader is voor de te volgen vergunningprocedures en weet de minister wat hem in het vervolg te doen staat indien de lokale overheid onafhankelijker optreedt dan verwacht.

Auteurs

De foto van Luurt Wildeboer
Luurt Wildeboer
Advocaat
Amsterdam
Heidi-Dekker-CMS-NL
Heidi Dekker
Advocaat
Amsterdam