Steeds meer wapens in strijd tegen misbruik Wob

18/12/2014

Gemeenten, maar ook andere overheden, worden steeds vaker geconfronteerd met een stroom van verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Dit vergt een aanzienlijke inzet en vergt soms extra personeel zoals in Dordrecht, om de vele honderden verzoeken af te handelen van een zogeheten huisjesmelker die dit enkel zegt te doen om de gemeenten te 'zieken'. Maar naast situaties waarin burgers de gemeente of andere overheidsinstellingen dwars willen zitten, wordt de Wob ook steeds vaker als melkkoe gebruikt door partijen die talloze verzoeken doen om veelal irrelevante informatie of in onduidelijke brieven en e-mails. Door op die manier zand in de overheidsmachine te strooien, wordt het overheden onmogelijk of in ieder geval moeilijk gemaakt om tijdig te beslissen op de stroom van Wob-verzoeken, met als gevolg dat die verzoeken te laat worden behandeld en de overheid daarvoor een dwangsom verschuldigd is.

Om redenen van zorgvuldigheid zullen overheden Wob-verzoeken echter in behandeling moeten (blijven) nemen. De Algemene wet bestuursrecht verplicht daar in beginsel toe. Om te voorkomen dat zij dwangsommen zijn verschuldigd wegens niet tijdig beslissen, dienen zij alert te zijn bij de beoordeling van Wob-verzoeken en hun organisatie op orde te hebben om op doelmatige wijze en op tijd op zulke verzoeken te kunnen beslissen. Maar soms gaat het aantal verzoeken alle perken te buiten, zoals in Dordrecht, dat gesproken moet worden van misbruik. De Algemene wet bestuursrecht bevat daarvoor echter geen goede aanknopingspunten. Niettemin hebben diverse bestuursrechters geprobeerd daaraan paal en perk te stellen, door te oordelen dat wanneer uit een verzoek niet duidelijk en bij eerste lezing blijkt dat het gaat om een verzoek om informatie op grond van de Wob, het geen Wob-verzoek is en er ook geen dwangsommen kunnen worden verbeurd wegens het niet tijdig beslissen op dat verzoek. In een aantal gevallen is geoordeeld dat het indienen van buitensporig grote aantallen Wob-verzoeken met als gevolg dat gemeenten daarop niet tijdig kunnen beslissen en die handelwijze zou worden beloond met het innen van dwangsommen, moet worden beschouwd als misbruik van procesrecht.

Op 19 november 2014 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State twee belangrijke uitspraken (ECLI:NL:RVS:2014:4129 en 4135) gedaan over misbruik van de Wob. In deze zaken ging het om het opvragen van informatie over opgelegde verkeersboetes bij de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (CVOM). Op basis van de omstandigheden kwam de Afdeling tot de conclusie dat voor het procesgedrag geen andere verklaring aanwezig was dan het oogmerk om ten laste van de overheid dwangsommen en proceskostenvergoedingen te innen. Daarmee werd volgens de Afdeling de grens van het betamelijke overschreden. Op grond van artikel 3:13 BW kan niet-ontvankelijkheid volgen in geval van misbruik van bevoegdheid. De Afdeling overweegt op grond van artikel 3:15 BW dat deze bevoegdheid ook bestaat buiten het vermogensrecht en het bestuursrecht zich niet tegen toepassing daarvan verzet. Voor toepassing daarvan zijn echter zwaarwichtige redenen vereist. Die zijn hier volgens de Afdeling aanwezig. De Afdeling overweegt:

"Voor het niet-ontvankelijk verklaren van een bij een rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van recht zijn zwaarwichtige gronden vereist, aangezien met de niet-ontvankelijk­verklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. (…) gelet op artikel 13, tweede lid, van Boek 3 van het BW (…) zijn in geval van een dergelijk rechtsmiddel zwaarwichtige gronden onder meer aanwezig indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Zoals volgt uit de uitspraak van 21 juli 2003, levert een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt de overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden.

In het onderhavige geval komt de Afdeling tot het oordeel dat sprake is van misbruik van recht. Het feit dat welbewust is gekozen voor de weg van de Wob, terwijl op andere wijze de gevraagde informatie eenvoudig kan worden verkregen, alsmede het sturen van ingebrekestellingen en het daardoor innen van dwangsommen, heeft een belangrijke rol gespeeld bij het oordeel van de Afdeling om aan te nemen dat er sprake is van misbruik van recht. Op grond daarvan krijgt de verzoeker geen toegang tot de beroepsgang en wordt de verzoeker niet-ontvankelijk verklaard. Een vergaande uitspraak. Deze uitspraak roept tevens de vraag op of nog wel een anti-misbruikbepaling in de Wob nodig is. Dat is misschien al te optimistisch, aangezien het in deze zaken ging om een overduidelijk geval van misbruik. Dat zal niet altijd zo duidelijk liggen en voor die situaties zou een wettelijke voorziening om misbruik tegen te gaan nog steeds wenselijk zijn.

De aanleiding van Wob-misbruik is gedeeltelijk gelegen in het kunnen innen van dwangsommen wegens het niet tijdig beslissen op die verzoeken. Om die reden is er in de literatuur voor gepleit om de dwangsomregeling wegens niet tijdig beslissen niet langer van toepassing te laten zijn op Wob-verzoeken. De regering wil ook aan deze vorm van Wob-misbruik zo snel mogelijk een einde maken. Om die reden heeft zij afgelopen week een wetsvoorstel (Kamerstuk 34106, nrs. 1-3) bij de Tweede Kamer ingediend dat dit regelt. De Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen zal op grond daarvan niet langer van toepassing zijn op de Wob. Deze regeling zal worden opgenomen in artikel 15 van de Wob. Hoewel het nog enige tijd zal duren voor dit wetsvoorstel in werking treedt, is dit niettemin een belangrijke stap in de goede richting om misbruik van de Wob te voorkomen en de daarvoor benodigde inzet bij gemeenten en andere overheden te verlichten.

Auteurs

De foto van Luurt Wildeboer
Luurt Wildeboer
Advocaat
Amsterdam