Toedeling bovenwijkse kosten afhankelijk van situering voorziening: koerswijziging of misslag?

06/02/2018

Vorige week woensdag heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State ('de Afdeling') een uitspraak (ECLI:NL:RVS:2018:331) gedaan op het beroep tegen een exploitatieplan van de gemeente Midden-Delfland, die mij op één onderdeel zeer heeft verbaasd. Het ging in die uitspraak onder meer over de toedeling van de kosten van een HOV-baan, waarvan behalve het exploitatiegebied (een te ontwikkelen bedrijventerrein) ook een reeds gerealiseerd noordelijk deel van dat bedrijventerrein profijt zal hebben. Kortom: een bovenwijkse voorziening, waarvan de kosten volgens de wet (art. 6.13 lid 6 Wro) naar evenredigheid moeten worden opgenomen in de exploitatieopzet. Omdat in dit geval twee gebieden van de HOV-baan zullen profiteren, zouden beide gebieden aan de voorziening moeten meebetalen, maar in welke onderlinge verhouding?

De raad vond dat de kosten voor 80% aan het exploitatiegebied konden worden toegerekend omdat "gelet op de ligging van de baan vooral het exploitatiegebied daarvan profiteert" (aldus rechtsoverweging 16.4 van deze uitspraak). Volgens appellanten daarentegen had de raad een percentage moeten hanteren dat is gebaseerd op een prognose over het aantal in- en uitstapbewegingen per toekomstige halte op de HOV-baan. Het zou veeleer voor de hand liggen dat gebieden rond het begin- en eindpunt van de HOV-baan zullen profiteren van de baan en het is niet zo dat vooral het exploitatiegebied van de baan zal profiteren omdat het grootste deel van de baan in het exploitatiegebied ligt, aldus appellanten.

Naar mijn overtuiging is het betoog van deze appellanten in overeenstemming met de wet en de parlementaire geschiedenis. Waar de wet spreekt over kostentoedeling naar evenredigheid is bedoeld: toedeling naar de mate van profijt dat elk van de betrokken gebieden daarvan ondervindt. Daartoe moet de gemeenteraad een geschikte maatstaf hanteren. Volgens eerdere Afdelingsuitspraken over de wijze van kostentoedeling van bovenwijkse infrastructurele voorzieningen (zoals aansluitingen, ontsluitingen, rotondes en dergelijke) moet de verdelingsmaatstaf eigenlijk altijd zijn gebaseerd op verkeerskundig onderzoek, waarbij aan de hand van prognoses van het aantal verkeersbewegingen inzicht wordt gegeven in de (relatieve) verdeling van de herkomst van de verkeersproductie op de wegvakken etcetera. Dergelijke berekeningen zijn veelal zeer fijnmazig en uitgebalanceerd, waardoor wordt voorkomen dat de kosten van dergelijke voorzieningen al te gemakkelijk aan het ene of het andere gebied worden toegerekend.

Tegen die achtergrond heeft het mij enorm verbaasd dat de Afdeling in de zaak Midden-Delfland de door de raad toegepaste kostentoedeling akkoord heeft bevonden. Voor zover mij bekend, is de enkele ligging c.q. situering van een bovenwijkse voorziening nog niet eerder door de Afdeling als een aanvaardbare kostenverdelingsmaatstaf geaccepteerd. Dat leek ook logisch, immers niet de ligging of situering van de voorziening behoort bepalend te zijn voor de kostentoerekening, maar enkel de mate waarin elk van de betrokken gebieden profijt van die voorziening heeft. De enkele ligging of situering van de voorziening zegt als zodanig nog niets over de mate van profijt; welbeschouwd staat het één volkomen los van het ander. De Afdeling heeft dit mijns inziens miskend.

Dat het oordeel van de Afdeling niet juist kán zijn, is als volgt te illustreren. In dit geval liep de HOV-baan grotendeels (voor 80%) door het exploitatiegebied en volgens de Afdeling mocht dan ook 80% van de kosten van aanleg van die baan aan het exploitatiegebied worden toegerekend. Daarbij is geen enkele acht geslagen op het aantal haltes in enerzijds het exploitatiegebied en anderzijds op het reeds gerealiseerde noordelijke bedrijventerrein, noch op het aantal personen dat (met een bepaalde frequentie) op elk van die haltes naar verwachting zal in- en uitstappen. Stel nu dat de meeste haltes gesitueerd zouden zijn op het reeds gerealiseerde bedrijventerrein en dat daar ook naar verwachting de meeste personen zullen in- en uitstappen. Dan zou dat bedrijventerrein toch evident (aanzienlijk) meer profijt hebben van de HOV-baan dan het nog te ontwikkelen bedrijventerrein, en dan zou het toch krom zijn om niettemin aan het nieuwe exploitatiegebied het leeuwendeel van de aanlegkosten toe te delen?

Nog een ander voorbeeld dat duidelijk maakt dat dit oordeel van de Afdeling aanvechtbaar is. De gemeente legt als onderdeel van de exploitatie van een nieuwe woonwijk een stadspark aan. Hoewel dat stadspark geheel binnen het nieuwe exploitatiegebied is gelegen, profiteren ook twee andere, bestaande woonwijken daarvan. Zouden dan vanwege het enkele feit dat het stadspark zich geheel binnen het exploitatiegebied bevindt, alle aan de aanleg van dat park verbonden kosten uitsluitend aan dat exploitatiegebied mogen worden toegerekend? De vraag stellen, is haar beantwoorden.

Toekomstige uitspraken van de Afdeling over het onderwerp 'kostentoedeling van bovenwijkse voorzieningen' zullen naar verwachting duidelijkheid scheppen over de vraag, of de Afdeling met de onderhavige uitspraak een nieuwe koers is ingeslagen, of dat het hierbij om een eenmalige misslag ging.

Auteurs

De foto van Robert Lucassen
Robert Lucassen
Advocaat