Home / Publicaties / Vertrouwensbeginsel: perspectief van de burger staat...

Vertrouwensbeginsel: perspectief van de burger staat voortaan centraal

22/08/2019

In het bestuurs(proces)recht wordt met enige regelmaat door een burger of bedrijf (hierna: een burger) een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel met als doel dat het betrokken bestuursorgaan een voor de belanghebbende gunstig besluit neemt. Het vertrouwensbeginsel wordt beschouwd als een algemeen rechtsbeginsel waarin tot uitdrukking komt dat de betrouwbaarheid van de overheid een basisvereiste is voor het goed functioneren van een democratische samenleving. Het vertrouwensbeginsel houdt kort gezegd in dat wanneer door of namens de overheid tegenover een burger een toezegging is gedaan omtrent de (wijze van) uitoefening van een aan die overheid toekomende bevoegdheid, zodanig dat die burger daarop mag vertrouwen, dat vertrouwen in beginsel ook moet worden gehonoreerd.

Uit de jurisprudentie van de Nederlandse bestuursrechters tot nog toe volgt echter dat niet snel wordt aangenomen dat er sprake is van een dergelijk 'gerechtvaardigd vertrouwen', zodat het beroep op het vertrouwensbeginsel maar zelden slaagt (de laatste jaren schommelt het percentage geslaagde beroepen op het vertrouwensbeginsel zo rond de vier procent!). Dat heeft er vooral mee te maken dat tot voor kort in de beoordeling van zo'n beroep de nadruk steevast werd gelegd op de vraag, of degene die de beweerde toezegging had gedaan, daartoe volgens wettelijke attributie of door delegatie of mandatering ook bevoegd was. Die benadering kwam tot uiting in de standaardformule die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) over dit onderwerp hanteerde, en die luidde: "Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend." Van die invalshoek – was de toezegging bevoegd gedaan en hoe was die bedoeld? – heeft de Afdeling op 29 mei van dit jaar in een geruchtmakende uitspraak afstand genomen (ECLI:NL:RVS:2019:1694). In de toekomst zal - in de woorden van de Afdeling - "meer de nadruk moeten worden gelegd op hoe een uitlating bij een redelijk denkende burger overkomt en minder op wat het bestuursorgaan daarmee bedoelde".
Deze uitspraak is van groot belang omdat zij een nieuwe invulling geeft aan het bestuursrechtelijk vertrouwensbeginsel. Door de welbewuste keuze voor het burgerperspectief zal in principe eerder dan voorheen worden aangenomen dat een toezegging is gedaan die is toe te rekenen aan het bevoegd gezag. In de daarop volgende belangenafweging zal moeten worden beoordeeld of zwaarder wegende belangen aan honorering van het gewekte vertrouwen in de weg staan. Als dat zo is, dan kan dat tot schadevergoeding leiden.

Casus

De zaak waarin de Afdeling op 29 mei 2019 uitspraak deed, had betrekking op een last onder dwangsom die door het gemeentebestuur van Amsterdam was opgelegd aan een woningeigenaar. Toen die eigenaar de op de derde etage van een woongebouw gelegen woning kocht, beschikte de woning over een dakterras met een balustrade op de dakrand, met opbouw, dit alles zo'n 25 jaar daarvoor door de toenmalige eigenaar gerealiseerd. Naar aanleiding van een klacht over een lekkage werd de woning bezocht door een inspecteur van de afdeling Bouw- en Woningtoezicht. Deze constateerde dat het dakterras met opbouw zonder de daarvoor benodigde vergunning was gerealiseerd, waarna de last werd opgelegd. Later verleent het college van B&W alsnog een omgevingsvergunning voor een dakopbouw en een dakterras met hekwerk, waarbij dit hekwerk op een afstand van 1,20 m vanaf de dakrand moest worden geplaatst. De last onder dwangsom wordt in bezwaar gehandhaafd om te bewerkstelligen dat de eigenaar de bestaande situatie in overeenstemming zou brengen met de inmiddels verleende omgevingsvergunning.

In het beroep tegen de handhaving van de last onder dwangsom doet de eigenaar een beroep op het vertrouwensbeginsel. In dat verband brengt hij een schriftelijke verklaring in van de vorige eigenaar. Daarin wordt gedetailleerd beschreven dat destijds in nauw overleg met en nota bene zelfs op instigatie van de toenmalig inspecteur van Bouw- en Woningtoezicht werd afgezien van het aanvragen van een bouwvergunning voor het dakterras met balustrade en opbouw, omdat er op dat moment binnen de gemeente een discussie gaande was over het ter zake te voeren beleid. De rechtbank is van oordeel dat het college het handhavingsbesluit niet voldoende zorgvuldig heeft voorbereid en dat het diepgaander onderzoek zal moeten verrichten om onder meer te kunnen beoordelen of de door de wederpartij gestelde feitelijke omstandigheden juist zijn en aanleiding geven om van handhaving af te zien.

Wie krijgt de gebakken peren?

Het college van B&W kan zich niet met die uitspraak van de rechtbank verenigen en is daartegen in hoger beroep gekomen. De Afdeling heeft "ten behoeve van de rechtsontwikkeling" aan de staatsraad advocaat-generaal (hierna: A-G) gevraagd om een zogeheten conclusie te nemen (de officiële term voor een advies aan de Afdeling) en daarbij in te gaan op de toepassing van het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht. De A-G heeft dat verzoek echter breder opgevat en aan de toepassing van het vertrouwensbeginsel ook buiten het terrein van het omgevingsrecht een aantal beschouwingen gewijd, "omdat het vertrouwensbeginsel nu eenmaal een algemeen rechtsbeginsel is". In zijn conclusie toont de A-G een scherp oog te hebben voor het dilemma waarmee een burger die een bepaalde duidelijkheid van de overheid verlangt - bijvoorbeeld: heb ik voor deze activiteit een vergunning nodig, of mag ik erop rekenen dat de overheid in een ander opzicht haar medewerking verleent aan wat ik nastreef? - geconfronteerd wordt. De burger is op zoek naar rechtszekerheid, "maar die rechtszekerheid is feitelijk niet verkrijgbaar omdat het bevoegde gezag in de praktijk ontoegankelijk is voor gewone burgers en bedrijven doordat het afgeschermd wordt door niet-bevoegde ambtenaren en loketten en formulieren en websites. Zelfs als een burger of bedrijf doordringt tot een of zelfs meer wethouders, gedeputeerden, raadsleden of leden van provinciale staten, kunnen die het collectief waarvan zij deel uitmaken niet binden, behalve als zij daartoe gedelegeerd of gemandateerd zijn. Burgers en bedrijven zouden daar dan steeds naar moeten vragen en de kans bestaat dat ook de betrokkenen zelf het mandateringsregister niet kennen, als ze het al kunnen vinden."

De A-G etiketteert de vraag naar de toepassing van het vertrouwensbeginsel als volgt: wie krijgt de gebakken peren? Zijn antwoord is dat daarvoor steeds drie kandidaten zijn:

  1. De burger die vertrouwde op achteraf onjuist en/of ongeautoriseerd blijkende uitlatingen van overheidsdienaren;
  2. De derden die last hebben van honorering van het vertrouwen;
  3. De vertrouwenwekkende overheid (vergoeding van de schade van de vertrouwende burger of van derden), dus de belastingbetaler.

Tegenover degenen die de burger in bescherming willen nemen die in goed vertrouwen is afgegaan op toezeggingen waarvan hem niet bekend was dat die onbevoegdelijk waren gedaan, staan degenen die van oordeel zijn dat een ruime honorering van gewekte verwachtingen ernstig afbreuk zou doen aan onder meer de wettelijke bevoegdheidsverdelingen en de belangen van derden. Kortom, er moet worden gezocht naar een balans waarbij aan de ene kant het bestuur niet kopschuw wordt gemaakt in het contact met burgers doch waarbij aan de andere kant wordt geprobeerd te voorkomen dat de burger die iets van de overheid wil en derde-belanghebbenden hun vertrouwen in de overheid verliezen. Vervolgens presenteert de A-G een driestappenplan voor de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Door aan de drie regelknoppen te draaien, kan de bestuursrechter de zojuist genoemde balans bewerkstelligen. De Afdeling volgt de conclusie van de A-G en komt tot de volgende overwegingen.

Driestappenplan

De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept: is er sprake van een toezegging? Daarbij moet onder toezegging worden verstaan de gedraging en/of uitlating van een overheidsfunctionaris (bijvoorbeeld ambtenaar of wethouder) die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur ter zake van de (wijze van) (niet-)uitoefening van een bepaalde bestuursbevoegdheid in zijn geval. Deze standpuntbepaling moet hebben plaatsgevonden na kennisneming van de voor dat geval relevante gegevens, en mag niet zozeer in strijd zijn met de regels dat redelijkerwijs niet op nakoming kan worden gerekend. Het is van belang dat de betrokkene te goeder trouw is, wat wil zeggen dat de betrokkene alleen een beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel indien hij de in het kader van de toezegging relevante feiten en omstandigheden correct heeft weergegeven. Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan niet slagen als de betrokkene – op wie een onderzoeksplicht rust - besefte of had moeten beseffen dat de uitlating ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag, of anderszins in strijd was met de toepasselijke rechtsregels.
Doorgaans zal die welbewuste standpuntbepaling zijn vastgelegd in een schriftelijk stuk, maar ook zonder schriftelijke vastlegging kan de uitlating en/of gedraging aannemelijk zijn, waarbij van belang kan zijn of het bestuursorgaan een en ander niet of onvoldoende betwist. Ook de deskundigheid van de betrokkene is van belang voor het antwoord op de vraag of er sprake is van een toezegging. Zo'n toezegging moet wel zijn toegesneden op de concrete situatie; algemene voorlichting, uitlatingen over een ander geval of uitlatingen jegens derden zijn niet aan te merken als een toezegging. Ook is er geen sprake van een toezegging als er uitdrukkelijk over het concrete geval tegenover de betrokkene een voorbehoud is gemaakt. Aan algemene disclaimers kan echter voorbij worden gegaan.

De tweede stap betreft de toerekening van de toezegging aan het bestuursorgaan. Volgens de Afdeling is hier een verschuiving nodig van het bestuurlijke naar het burgerperspectief. Voortaan zal de Afdeling minder de nadruk leggen op de precieze bevoegdheidsverdeling, en zal ook wanneer niet uitdrukkelijk is aangegeven dat de toezegging namens het bevoegde orgaan is gedaan, die toezegging aan het bevoegde orgaan kunnen worden toegerekend indien de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat degene die de toezegging heeft gedaan de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Als bijvoorbeeld een wethouder de indruk wekt dat hij de opvatting van het college vertolkt en op het terrein van zijn eigen portefeuille een toezegging doet, terwijl het voor de betrokkene niet eenvoudig kenbaar is dat deze wethouder daartoe niet bevoegd is en niemand hem daarop wijst, kan het college zich niet met succes beroepen op de onbevoegdheid van de wethouder om een dergelijke toezegging te doen. Uitlatingen van bijvoorbeeld gemeentelijke medewerkers die in zijn algemeenheid slechts algemene informatie behoren te verstrekken, zoals een baliemedewerker, kunnen naar het oordeel van de Afdeling niet aan het bevoegde orgaan worden toegerekend.

De derde stap ziet op de belangenafweging die moet worden verricht nadat is vastgesteld dat er gerechtvaardigd vertrouwen bij een burger is gewekt. Immers, het vertrouwensbeginsel brengt niet met zich dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. In het kader van een belangenafweging zal moeten worden beoordeeld of er geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Daarbij kan het gaan om strijd met de wet, het algemeen belang en - vooral voorkomend in het omgevingsrecht – belangen van derden. Als het gaat om handhaving, dan weegt het algemeen belang dat gediend is bij handhaving weliswaar zwaar, maar behoeft dat niet doorslaggevend te zijn als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden. Tenslotte: als de belangenafweging in het nadeel uitvalt van degene bij wie een gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt, kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn, te vergoeden als onderdeel van diezelfde besluitvorming.

Oordeel Afdeling over voorliggende casus

Met inachtneming van de hiervóór genoemde criteria komt de Afdeling tot het oordeel dat het beroep van de woningeigenaar op het vertrouwensbeginsel slaagt. Er was volgens de Afdeling sprake van een welbewuste standpuntbepaling: twee gemeenteambtenaren hadden afzonderlijk van elkaar en wetende dat het dakterras zonder vergunning was gerealiseerd, uitdrukkelijk tegen de rechtsvoorgangers van de betrokken woningeigenaar gezegd dat, gelet op het feit dat het dakterras al zo lang aanwezig was, daartegen niet handhavend zou worden opgetreden. Deze rechtsvoorgangers mochten op goede gronden veronderstellen dat de beide ambtenaren de opvatting van het college vertolkten over het handhavingsbeleid inzake oude dakterrassen. Verder acht de Afdeling van belang dat er vervolgens 25 jaar lang niet is gehandhaafd. De combinatie van die langdurige aanwezigheid van het dakterras, het feit dat het college daarvan op de hoogte was maar geen reden zag om daartegen op te treden, het gegeven dat niet is gebleken van klachten van derden en het feit dat inmiddels voor het grootste deel van het dakterras een omgevingsvergunning is verleend, leidt de Afdeling tot het oordeel dat niet is gebleken van zwaarder wegende belangen dan het belang van de betrokken woningeigenaar bij behoud van het betreffende deel van het dakterras. Het handhavend optreden is daarom zodanig onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in deze situatie behoort te worden afgezien.

Belang van deze uitspraak

Het vernieuwende van deze uitspraak is dat daarin met het driestappenplan een helder kader is gepresenteerd voor de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel, dat naar verwachting meer houvast zal bieden dan het voorheen gehanteerde standaardcriterium van "concrete, ondubbelzinnige toezeggingen gedaan door een daartoe bevoegd persoon". Van niet te onderschatten belang is daarbij de kanteling die deze uitspraak aanbrengt in het perspectief dat de Afdeling voortaan zal hanteren: anders dan voorheen, zal deze hoogste bestuursrechter het burgerperspectief voorop stellen in plaats van het bestuurlijke perspectief. Dat is een goede zaak voor burgers en bedrijven die voor hun communicatie met de overheid in de praktijk nu eenmaal veelal zijn aangewezen op ambtenaren, van wie niet altijd duidelijk is of zij het standpunt van het bestuursorgaan vertolken. Of deze nieuwe benadering er echter toe zal leiden dat een beroep op het vertrouwensbeginsel sneller zal slagen, zal de toekomstige jurisprudentie moeten uitwijzen, want ook met deze nieuwe 'lijn' in de jurisprudentie blijven er tal van potentiële discussiepunten over. Er moeten in totaal drie stappen worden gezet, en bij elk daarvan kan de burger in theorie struikelen.

Zo is het duidelijk dat er nog heel wat voor komt kijken, wil er sprake kunnen zijn van een toezegging. De belanghebbende is al snel geneigd om een bepaalde uitlating in zijn eigen voordeel te interpreteren ('naar zich toe te redeneren'), maar een strakke toepassing van de door de Afdeling geformuleerde criteria zal naar verwachting in veel gevallen toch tot de conclusie voeren dat er van een toezegging geen sprake is. Wanneer dat het geval is, komt men niet meer toe aan stap 2 (de toerekening aan het bestuursorgaan). Vanuit het bestuursorgaan bekeken zou het een goede zaak zijn wanneer overheidsfunctionarissen tegenover de wederpartij duidelijk zouden maken, wanneer een bepaalde uitlating en/of gedraging wel, en wanneer niet als een toezegging mag worden opgevat. Omdat dat waarschijnlijk niet vaak zal gebeuren, blijft het zaak voor de wederpartij om zoveel mogelijk duidelijkheid af te dwingen door een briefje of e-mail te sturen in de trant van "heb ik het nu goed begrepen dat u zich op het standpunt stelt/van oordeel bent dat etc.?" en om een schriftelijke reactie te vragen.
Deze uitspraak is in zijn algemeenheid van belang voor het gehele terrein van het bestuursrecht, waaronder het omgevingsrecht, en meer specifiek zeker ook voor het bestuursrechtelijk handhavingsrecht. De Afdeling heeft met deze uitspraak immers verduidelijkt dat een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel aan handhaving in de weg kan staan, mits er "geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden". In dat geval moet het algemeen belang dat gediend is met handhaving, wijken voor het particulier belang dat gelegen is in het honoreren van gerechtvaardigd vertrouwen. Kortom, het belang bij handhaving is in abstracto niet langer doorslaggevend.

Auteurs

De foto van Robert Lucassen
Robert Lucassen
Advocaat
Amsterdam