Home / Publicaties / Wijziging van de mijnbouwwet- en regelgeving in verband...

Wijziging van de mijnbouwwet- en regelgeving in verband met de implementatie van de CCS-richtlijn (CO2-opslag)

08/11/2011

In september 2011 is de mijnbouwwet- en regelgeving gewijzigd in verband met de implementatie van de CCS-richtlijn (2009/31/EG) en de OSPAR Decision 2007/2. Op 10 september 2011 zijn de Wet van 6 juni 2011 tot wijziging van de Mijnbouwwet en het Besluit van 29 augustus 2011 tot wijziging van onder meer het Mijnbouwbesluit in werking getreden. Vervolgens is op 16 september 2011 de Regeling van 13 september 2011 tot wijziging van de Mijnbouwregeling van kracht geworden. Dit artikel gaat in op de belangrijkste elementen van deze wijzigingen van de mijnbouwwet- en regelgeving.

Doel en reikwijdte

CCS, ofwel Carbon Capture and Storage, ziet op de afvang en de permanente ondergrondse opslag van CO2 dat in industriële installaties wordt uitgestoten. Met behulp van deze technologie wordt beoogd om de uitstoot van broeikasgassen terug te brengen en klimaatverandering te matigen. In de opslagketen van CCS zijn drie stadia te onderscheiden: de afvang, het transport en de opslag van CO2. De CCS-richtlijn reguleert met name de opslag van CO2. De bovengenoemde wijzigingen van de mijnbouwwet- en regelgeving strekken tot implementatie hiervan. Daarnaast brengt de CCS-richtlijn ten behoeve van de afvang en het transport van CO2 enkele wijzigingen aan op bestaande Europese wetgeving waaronder de MER-richtlijn (85/337/EG) en de Emissierichtlijn grote stookinstallaties (2001/80/EG). Voor zover nodig zijn deze wijzigingen ook met het bovengenoemde besluit van 29 augustus 2011 geïmplementeerd.

De OSPAR Decision 2007/2 on the storage of carbon dioxide streams in geological formations ('OSPAR-besluit') ziet ook op CO2-opslag en is tegelijkertijd met de samenhangende onderdelen van de CCS-richtlijn in de Mijnbouwwet- en regelgeving geïmplementeerd. Het OSPAR-besluit beoogt te voorkomen dat de permanente insluiting van CO2 leidt tot aanzienlijke negatieve gevolgen voor het mariene milieu van het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan, waaronder de Noordzee. Het besluit reguleert - samen met de ingesloten OSPAR Guidelines for Risk Assessment and Management of storage of CO2 streams in geological formations - de opslag van CO2 en het beheer van milieurisico's die zich na afsluiting van het opslagvoorkomen kunnen voordoen; het behelst geen voorschriften ten aanzien van de afvang en het transport van CO2 naar de opslagvoorkomens.

Inhoud

Een enkele uitzondering daargelaten, bevat de huidige wijziging van de mijnbouwwet- en regelgeving uitsluitend bepalingen die noodzakelijk zijn om de goede doorwerking van de CCS-richtlijn in de Nederlandse rechtsorde te verzekeren. Deze benadering lijkt vooral ingegeven te zijn door de implementatietermijn (25 juni 2011), want de wetgever erkent dat het huidig wettelijk kader waarschijnlijk onvoldoende is voor succesvolle CCS en voorziet in de toekomst aanvullende specifieke mijnbouwwetgeving op onderwerpen die niet direct voortvloeien uit de CCS-richtlijn. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan de randvoorwaarden voor CCS, financiële verplichtingen en aansprakelijkheid voor schade aan personen en goederen. Voorts is bij de implementatie van de CCS-richtlijn zoveel mogelijk aangesloten bij de bestaande structuur en vergunningensystematiek van de mijnbouwwet- en regelgeving en de tekst van de CCS-richtlijn.

Opslag van CO2

De Mijnbouwwet kende al een (algemene) vergunningsplicht voor de opslag van stoffen - waaronder CO2. Met de implementatie van de CCS-richtlijn zijn in de Mijnbouwwet nu voorschriften opgenomen die specifiek betrekking hebben op de permanente opslag van CO2. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan vereisten die worden gesteld aan de inhoud van de vergunning(saanvraag) en de voorschriften ten aanzien van de overdracht van de verantwoordelijkheid voor opgeslagen CO2 aan de Staat, nadat is vastgesteld dat deze stof veilig en permanent is opgeslagen. Op bepaalde onderdelen wordt ten aanzien van de opslag van CO2 afgeweken van de algemene bepalingen over opslag van stoffen. Zo zullen het monitoringsplan, het sluitingsplan en de financiële zekerheidsstelling onderdeel moeten zijn van de vergunning voor de opslag van CO2 (integrale vergunning), terwijl deze elementen bij de 'reguliere' opslag van stoffen eerst in een later stadium geregeld dienen te worden. Anders is ook dat de Europese Commissie een adviserende rol krijgt ten aanzien van de verlening van de vergunning voor de opslag van CO2. Haar advies is evenwel niet bindend; het definitieve besluit van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie mag afwijken van het advies van de Europese Commissie, mits met redenen omkleed.

Het Mijnbouwbesluit bevat een nadere uitwerking van de onderwerpen die in de integrale opslagvergunning moeten zijn geregeld. Het gaat daarbij onder meer om risicobeheer, de afsluiting van het opslagcomplex en financiële zekerheid. De Mijnbouwregeling geeft vooral nadere voorschriften met betrekking tot de inhoud van de aanvraag van een opslagvergunning voor CO2.

Opsporing van opslagcomplexen

In het kader van de implementatie van de CCS-richtlijn is een nieuwe figuur geïntroduceerd in de Mijnbouwwet: de vergunning voor de opsporing van CO2-opslagcomplexen. Boringen om informatie te verzamelen over de geschiktheid van een voorkomen voor de opslag van CO2 , of voor het vinden van een eventueel geschikt opslagvoorkomen, zijn daarmee vergunningsplichtige activiteiten geworden. De aanvraag van de vergunning voor de opsporing van CO2-opslagcomplexen is geregeld in de Mijnbouwregeling.

Naar verwachting zullen opsporingsvergunningen vooral nodig zijn wanneer beoogd wordt CO2 op te slaan in zogenoemde aqifiers (watervoerende lagen in de ondergrond); over de gedepleteerde Nederlandse gasvelden zal immers in de regel voldoende bekend zijn waardoor de opsporingsfase overgeslagen kan worden en de vergunning voor de opslag van CO2 onmiddellijk kan worden aangevraagd.

Exclusiviteit

Houders van vergunningen voor het opsporen van CO2-opslagcomplexen of vergunningen voor het opslaan van CO2 beschikken over het exclusieve recht om de vergunde activiteiten met betrekking tot de (potentiële) opslagcomplexen te ontplooien zonder een daarmee conflicterend gebruik te ontmoeten. De samenloop met eenzelfde vergunning dan wel een vergunning voor een andere activiteit (zoals opsporing, winning of opslag) is derhalve uitgesloten. Ook wanneer de vergunningen in één hand liggen. Dit betekent onder meer dat de houder van een reguliere opsporings-, winnings- of opslagvergunning, die CO2 wenst op te slaan in hetzelfde opslagcomplex, zijn reguliere vergunning eerst (gedeeltelijk) moet teruggeven, alvorens positief kan worden beslist op zijn aanvraag voor een vergunning voor de opslag van CO2.

Toegankelijkheid vergunningsprocedures

Eenieder die over de benodigde capaciteiten beschikt, heeft in principe gelijke toegang tot de vergunningsprocedure voor de opsporing van CO2-opslagcomplexen en de opslag van CO2 . Er geldt echter één uitzondering: de houder van de vergunning voor de opsporing van CO2 -opslagcomplexen die de geschiktheid van een voorkomen heeft aangetoond, heeft voorrang bij de verlening van de vergunning voor de opslag van CO2. Op deze wijze wordt zijn eerdere investering recht gedaan.

Derdentoegang

Omdat niet alle lidstaten in voldoende mate beschikken over geschikte opslagfaciliteiten, vereist de CCS-richtlijn een nationale regeling van de zogenoemde derdentoegang. De Mijnbouwwet voorziet hierin door de houder van de vergunning voor de opslag CO2 en de exploitant van een transportnetwerk in beginsel te verplichten om ook CO2 voor derden op te slaan, respectievelijk door het transportnetwerk te transporteren. Wanneer met de opslag van CO2 voldoende ervaring is opgedaan, kunnen bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld aan deze derdentoegang.

Aansprakelijkheid

Ten aanzien van CCS worden vier soorten schade onderscheiden: klimaat-, en milieuschade en schade aan personen en goederen. De CCS-richtlijn sanctioneert klimaatschade als gevolg van CO2-lekkage via de Richtlijn Emissiehandel (2003/87/EG), brengt de regulering van de aansprakelijkheid voor milieuschade als gevolg van CO2-opslag onder bij de Richtlijn Milieuaansprakelijkheid (2004/35/EG) en laat de regulering van de civielrechtelijke aansprakelijkheid voor schade aan personen en goederen over aan de lidstaten. Voor de regulering van deze civielrechtelijke aansprakelijkheid is aangesloten bij hetgeen de Mijnbouwwet en het Burgerlijk Wetboek reeds bepaalden. Op grond van artikel 6:177 BW is sprake van risico-aansprakelijkheid van de exploitant van een opslagcomplex voor schade die ontstaat door uitstroming van delfstoffen of door bodembeweging. Dit artikel is ook van toepassing, voor zover bodembeweging betreffend, op de oplsag van CO2 en de opsporing van CO2 -opslagcomplexen. Omdat gevreesd wordt dat het ontbreken van een specifieke bepaling ten aanzien van de aansprakelijkheid voor schade ten gevolge van bodembeweging door opslag van CO2 of schade door weglekken van CO2 tot rechtsonzekerheid leidt voor exploitanten en mogelijke benadeelden, is momenteel een wijziging van het Burgerlijk Wetboek in voorbereiding waardoor een specifieke bepaling voor schade door CO2-opslag aan het Burgerlijk Wetboek zal worden toegevoegd. Deze bepaling zal aangeven wie aansprakelijk is, welke schade gedekt is, onder welke omstandigheden er geen aansprakelijkheid is en welke verjaringstermijnen daarbij gelden.

Tot slot

De gewijzigde mijnbouwwet- en regelgeving die hierboven is beschreven, zal voorlopig alleen betekenis hebben voor CO2-opslag onder zee. Volgens de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie is het draagvlak voor opslag onshore onvoldoende gebleken (Barendrecht en Noord-Nederland), en biedt opslag offshore bij nader inzien voldoende mogelijkheden om de beoogde CO2-reductie te realiseren (20% minder uitstoot in 2020 ten opzichte van’90). Waar de Regering de ontwikkeling van CCS in Nederland via grootschalige demonstratieprojecten tracht te stimuleren, zullen dit dus uitsluitend projecten kunnen betreffen voor CO2-opslag onder zee.

Momenteel wordt een demonstratieproject voorbereid met opslag van CO2 onder zee, het zogenaamde ROAD-project (Rotterdam Opslag en Afvang Demonstratieproject). Volgens dit project zal de CO2 bij de in aanbouw zijnde elektriciteitscentrale Maasvlakte Power Plant 3 (MPP3) van E.ON gedeeltelijk worden afgevangen, waarna het gas via een ondergrondse buisleiding naar een platform op de Noordzee wordt getransporteerd. Vanaf dit platform zal de CO2 worden geïnjecteerd in uitgeproduceerde gasreservoirs van P-18 onder de bodem van de Noordzee voor de kust van Rotterdam. De integrale CCS-keten moet in 2015 operationeel zijn.

Daarnaast is vermeldenswaard dat de Regering op 9 mei 2011 het projectvoorstel 'Green Hydrogen' voor Europese subsidie heeft ingediend in het kader van het NER-300-programma. Dit projectvoorstel behelst de oprichting van een CO2-afvanginstallatie bij de nieuwe waterstoffabriek van Air Liquide B.V. in Rozenburg. De afgevangen CO2 zal via pijpleidingen worden getransporteerd naar een nog te bouwen CO2-hub op de Tweede Maasvlakte. Nadat het gas in vloeibare vorm is omgezet zal het van daaruit per schip worden vervoerd naar het Deens Continentaal Plat om geïnjecteerd te worden in offshore olievelden ten einde de olieproductie ter plaatse te verlengen. Het toekenningsbesluit van de Europese Commissie wordt medio 2012 verwacht. De eerste afvang van CO2 binnen dit project is voorzien in 2016.

Wanneer succesvol, zullen deze projecten mogelijk andere initiatieven voor CO2-opslag onder zee genereren die kunnen bijdragen aan de matiging van de klimaatverandering. Hierbij zal ook de inhoud van de aangekondigde opvolgende wijziging van de Mijnbouwwetgeving relevant kunnen zijn. Deze zal mede worden bepaald door de lessen die de projecten demonstreren, want CO2-opslag is ook voor de wetgever een lerend project. Weliswaar ontbeert de huidige wijziging van de mijnbouwwet - en regelgeving, net als de CCS-richtlijn zelf, op onderdelen nog voldoende duidelijkheid, maar het begin is gemaakt! Nu kan eerst de praktijk het nodige uitwijzen.

Auteurs

De foto van Cecilia Weijden
Cecilia van der Weijden
Partner
Amsterdam