De Concurrent en de Ladder voor duurzame verstedelijking

Ondernemers komen vaak op tegen de komst van een concurrerende ontwikkeling omdat zij vrezen voor omzetderving of concurrentievervalsing. Alhoewel concurrentiebelangen geen rol spelen in de ruimtelijke ordening wordt een concurrent wel als belanghebbende aangemerkt en kan op die manier opkomen tegen het besluit of bestemmingsplan dat voorziet in een concurrerende ontwikkeling. Sinds de invoering van het relativiteitsbeginsel in de Awb per 1 januari 2013 zijn de argumenten die daarbij door een concurrent kunnen worden aangevoerd ingrijpend beperkt. Maar een concurrent kan zich wel beroepen op de 'Ladder voor duurzame verstedelijking' zo oordeelde de Afdeling in een uitspraak van 25 juni 2014. In de praktijk werd door concurrenten ook veelvuldig een beroep gedaan op de Ladder en aangevoerd dat geen behoefte bestaat aan de nieuwe ontwikkeling en deze tot leegstand zal leiden. Bij uitspraak van 20 mei 2015 heeft de Afdeling een precisering aangebracht op de overwegingen uit de
uitspraak van 25 juni 2014 en daarbij een strengere lijn uitgezet. Alleen als sprake is van 'relevante leegstand' kan een concurrent nog een beroep doen op de Ladder.

Concurrent belanghebbende

In het bestuursrecht geldt dat alleen een belanghebbende – degene wiens belang rechtstreeks betrokken is bij een besluit, art. 1:2 Awb – kan opkomen tegen een besluit waarbij bijvoorbeeld een vergunning is verleend of een bestemmingsplan is vastgesteld. Conform vaste rechtspraak van de Afdeling is degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit belanghebbende. Om als concurrent te kunnen worden aangemerkt moet het besluit in kwestie zien op het ontplooien van activiteiten binnen hetzelfde marktsegment en in hetzelfde verzorgingsgebied. Het gaat daarbij dan bijvoorbeeld om een supermarktexploitant die opkomt tegen de komst van een nieuwe supermarkt, maar ook bijvoorbeeld om de eigenaar van een kantoorpand die opkomt tegen de bouw van een nieuw kantoorpand.

Ladder voor duurzame verstedelijking, 3.1.6 lid 2 Bro

Sinds 1 oktober 2012 is in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) de zogenaamde 'Ladder voor duurzame verstedelijking' opgenomen. De in artikel 3.1.6 lid 2 Bro opgenomen Ladder moet ervoor zorgen dat een zorgvuldige afweging wordt gemaakt over ruimtegebruik. Om dat te bewerkstelligen moeten overheden nieuwe stedelijke ontwikkelingen motiveren met behulp van drie opeenvolgende stappen. De eerste stap is dat wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte. Concurrenten die opkomen tegen de komst van een nieuwe ontwikkeling doen daarbij vaak een beroep op de Ladder en voeren in dat kader aan dat geen sprake is van een concrete regionale behoefte en dat die ontwikkeling zal leiden tot leegstand.

Relativiteitsbeginsel, 8.69a Awb

Per 1 januari 2013 is in artikel 8:69a Awb het relativiteitsbeginsel opgenomen, waarin is bepaald dat een bestuursrechter een besluit niet mag vernietigen als het besluit in strijd is met een regel die kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Er moet een verband bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke reden om een besluit in rechte aan te vechten. Het relativiteitsbeginsel – dat afkomstig is uit de Crisis- en herstelwet – heeft inmiddels al tot veel rechtspraak geleid. Daaruit kan worden afgeleid dat een concurrent die opkomt tegen de komst van een nieuwe aanbieder niet meer met succes kan aanvoeren dat die ontwikkeling in strijd is met de eisen ten aanzien van geluid, luchtkwaliteit, parkeren of de economische uitvoerbaarheid[1]. De invoering van het relativiteitsbeginsel in het bestuursrecht heeft de argumenten die een concurrent nog kan aanvoeren om de komst van een nieuwe ontwikkeling tegen te houden dus
aanzienlijk beperkt.

ABRvS 25 juni 2014

De concurrent kan zich wel beroepen op de Ladder voor duurzame verstedelijking, zo bepaalde de Afdeling in de uitspraak van 25 juni 2014[2]. Het relativiteitsbeginsel staat daaraan niet in de weg. In deze zaak ging het om een omgevingsvergunning voor een nieuwe bouw- en tuinmarkt in Groningen, waartegen twee in Groningen gevestigde bouwmarkten opkwamen. De Afdeling verwijst in dat kader naar de Nota van Toelichting bij de invoering van de Ladder en overweegt dat de Ladder zorgvuldig ruimtegebruik beoogt te stimuleren en over- en ondercapaciteit in stedelijke ontwikkelingen zoveel mogelijk beoogt te voorkomen. Bij de beoordeling of sprake is van een actuele regionale behoefte moet de behoefte worden afgewogen tegen het bestaande aanbod en voor detailhandel betekent dit dat rekening moet worden gehouden met het voorkomen van winkelleegstand.

"Nu artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro mede beoogt leegstand te voorkomen, bestaat er geen grond voor het oordeel dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro kennelijk niet strekt ter bescherming van het belang waarvoor beide bouwmarkten in deze procedure bescherming zoeken, te weten het voorkomen van onaanvaardbare leegstand van winkels in de stad Groningen.", aldus de Afdeling. Sindsdien hebben veel concurrenten getracht met een beroep op de Ladder een nieuwe stedelijke, concurrerende ontwikkeling tegen te houden. Daarbij was het voldoende voor de concurrent om gemotiveerd te stellen dat het plan niet voorziet in een concrete regionale behoefte en zou leiden tot overcapaciteit resulterend in leegstand in de bewuste gemeente of regio waarin de concurrent is gevestigd.

ABRvS 20 mei 2015

In de uitspraak van 20 mei 2015[3] geeft de Afdeling uitdrukkelijk aan dat een precisering wordt aangebracht op hetgeen is overwogen in voornoemde uitspraak van 25 juni 2014 en formuleert daarbij een strengere lijn. Het is niet meer voldoende dat een concurrent stelt dat het plan in kwestie kan leiden tot leegstand, het moet gaan om 'relevante leegstand'. "Als een concurrent een beroep doet op de Ladder dan moeten daarbij feiten en omstandigheden naar voren worden gebracht die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden.", aldus de Afdeling.

Wat precies onder 'relevante leegstand' wordt verstaan, zal nadere rechtspraak moeten uitwijzen. In deze uitspraak van 20 mei 2015 geeft de Afdeling wel aan dat geen sprake is van 'relevante leegstand' als de voorziene ontwikkeling leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de onderneming of de betreffende vestiging van de concurrent. Van 'relevante leegstand' is evenmin sprake als de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de bedrijfsactiviteiten van de concurrent die opkomt tegen de nieuwe ontwikkeling, waardoor het door de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand leeg kan komen te staan. Onder omstandigheden kan dit anders zijn, bijvoorbeeld indien het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik – al dan niet door transformatie – niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort,
maar dat zal niet snel kunnen worden aangenomen. Voorts zou relevante leegstand zich voor kunnen doen bij leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand, zo geeft de Afdeling aan. Daarvan is in deze uitspraak geen sprake. Het beroep van de concurrenten – sauna-exploitanten die opkwamen tegen een bestemmingsplan dat voorzag in een wellness centrum – strandt op het relativiteitsbeginsel.

Kortom, als een concurrent met een beroep op de Ladder wil trachten een (concurrerende) ontwikkeling tegen te gaan zal hij daarbij aannemelijk moeten maken dat die ontwikkeling kan leiden tot 'relevante leegstand'. Wat daaronder precies moet worden verstaan zal uit nadere rechtspraak moeten blijken. Leegstand van het eigen bedrijfspand zal daarvoor in beginsel niet voldoende zijn.

------------------------------------------------------------

[1] Zie o.a. ABRvS 29 januari 2014, zaaknr. 201207404/1/R2, ABRvS 25 juni 2014, zaaknr. 201307606/1/R2 en ABRvS 21 januari 2015, zaaknr. 201310555/1/A1

[2] ABRvS 25 juni 2014, zaaknr. 201403699/1/R2

[3] ABRvS 20 mei 2015, zaaknr. 201403699/1/R2