A efectos de determinar en qué casos puede interponerse una demanda contencioso administrativa, deben analizarse dos conceptos “causar estado” y “agotamiento de la vía administrativa”. En el presente artículo analizamos dichos conceptos que deben tenerse en consideración en caso se esté analizando dar inicio a una demanda en la vía del proceso contencioso administrativo.
De conformidad con el artículo 148º de la Constitución Política del Perú “Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso administrativa.”
Puede surgir la deuda respecto de en qué casos una resolución administrativa “ha causado estado” y, por tanto, es susceptible de ser impugnada judicialmente en la vía de la acción contencioso administrativa.
Al respecto, tal y como lo anota el Dr. Aníbal Quiroga León[1]:
“El concepto de causar estado es un concepto del derecho administrativo, independiente del presupuesto procesal de agotamiento de la vía administrativa, que pertenece al derecho procesal. El primero de los conceptos antes mencionados se refiere a una cualidad intrínseca o sustantiva de un acto o resolución administrativa, esto es al efecto o consecuencia jurídica que un acto o resolución administrativa puede tener en los administrados, sin importar que dicho acto o resolución constituya la resolución final de un proceso administrativo que puede causar estado.”
En efecto, el concepto de ‘causar estado’ corresponde a una característica de determinados actos administrativos el cual implica que dichos actos administrativos contengan la voluntad definitiva que el ente administrativo ha fijado respecto de determinada situación jurídica.
Por otro lado, de conformidad con el 20º de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, “es un requisito para la procedencia de la demanda el agotamiento de la vía administrativa conforme a las reglas establecidas en la Ley de Procedimiento Administrativo General”. Veamos que señala el artículo 228º de la Ley del Procedimiento Administrativo General al respecto:
“Artículo 228º- Agotamiento de la vía administrativa
228.1 Los actos administrativos que agotan la vía administrativa podrán ser impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso-administrativo a que se refiere el Artículo 148 de la Constitución Política del Estado.
228.2 Son actos que agotan la vía administrativa:
a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnación ante una autoridad u órgano jerárquicamente superior en la vía administrativa o cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado opte por interponer recurso de reconsideración, en cuyo caso la resolución que se expida o el silencio administrativo producido con motivo de dicho recurso impugnativo agota la vía administrativa; o
b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de apelación en aquellos casos en que se impugne el acto de una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica; o
c) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de revisión, únicamente en los casos a que se refiere el Artículo 210 de la presente Ley; o
d) El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos en los casos a que se refieren los Artículos 202 y 203 de esta Ley; o
e) Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos regidos por leyes especiales.”
En ese sentido, para que se pueda iniciar un proceso contencioso administraivo debe verificarse que se está frente a una resolución que causa estado y que ha agotado la vía administrativa, en atención a las consideraciones anteriores.
Por otro lado, en el supuesto que un Juzgado tenga dudas respecto de si una resolución administrativa contra la que se ha interpuesto una demanda contencioso administrativa causa estado y agota la vía administrativa, en aplicación del Principio de Favorecimiento del Proceso, contenido en el inciso 3) del artículo 2º de la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo, el Juzgado se encontrará impedido de rechazar la demanda y se encontrará obligado a darle tramite a la misma.
Al respecto, la norma señalada establece lo siguiente:
“El Juez no podrá rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los que por falta de precisión del marco legal exista incertidumbre respecto del agotamiento de la vía previa. Asimismo, en caso de que el Juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda, deberá preferir darle trámite a la misma.”
Debemos manifestar que el Principio de Favorecimiento del Proceso impone al Juez la obligación de interpretar los requisitos de admisibilidad de las demandas en el sentido que más favorezca al accionante, con la finalidad de garantizar su derecho de acceso al proceso, que forma parte del contenido esencial del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.
[1] Cfr. QUIROGA LEÓN, Aníbal. La Acción Contenciosa y el concepto de “causar estado”. Lima: Revista Ius et Veritas. Año IX No 19. Dic. 1999
