Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas no son actos administrativos ni, por tanto, susceptibles de impugnación
La cuestión debatida de la que trae causa la citada Sentencia se centra en dilucidar si la comunicación previa de inicio de actividad tiene naturaleza de acto administrativo y si puede ser en consecuencia impugnada mediante recurso administrativo y contencioso-administrativo.
A fin de resolver la referida cuestión, la Sala parte de la jurisprudencia sentada recientemente en varias sentencias del propio Tribunal Supremo, sobre distintas cuestiones anudadas al régimen jurídico de las comunicaciones previas y declaraciones responsables.
En concreto, mediante Sentencia de 20 de septiembre de 2022 (recurso 7031/2021), ya se estableció que no cabe aplicar a las comunicaciones previas el régimen de suspensión del plazo máximo para resolver que prevé el artículo 22 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Por su parte, la Sentencia de 17 de octubre de 2022 (recurso 3837/2020) diferenció conceptualmente la declaración responsable (reservada para aquellas actividades de mayor rigor en cuanto a su ejercicio, por afectar más intensamente a los bienes o intereses públicos) de la comunicación previa (reservada para las de menor afectación al citado interés), y estableció que será la normativa sectorial la que habrá de determinar si la puesta en conocimiento de la actividad se ha de efectuar mediante una u otra (pudiendo establecer un régimen diferenciado entre ambas modalidades, en cuanto a sus requisitos y presupuestos), si bien produciendo ambas el mismo efecto autorizador del ejercicio de la actividad en cuestión.
Finalmente, la Sentencia de 8 de marzo de 2023 (recurso 8658/2021) indica que las potestades de comprobación, control e inspección que las Administraciones Públicas tienen atribuidas para verificar las declaraciones responsables y comunicaciones previas que habilitan el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, pueden ejercitarse durante todo el tiempo de ejercicio del derecho o de la actividad, sin que estén sujetas a plazo alguno.
Como recuerda ahora la Sala en su Sentencia del pasado 20 de abril, la finalidad de los referidos instrumentos no es otra que facilitar la libre prestación de servicios, así como establecer una gestión compartida entre la Administración y los ciudadanos, permitiendo la participación de estos en la gestión de los servicios (siendo un caso paradigmático comparable a este respecto el de la gestión de los tributos cuando es el contribuyente quien realiza las liquidaciones correspondientes).
Partiendo de la citada jurisprudencia, el Tribunal Supremo establece que las comunicaciones previas y las declaraciones responsables se han de diferenciar de los actos administrativos autorizatorios de actividad.
Clarifica la Sentencia que ni las declaraciones responsables ni las comunicaciones previas son actos administrativos, toda vez que no expresan voluntad alguna de la Administración respecto de la actividad que se declara o comunica, siendo su posición la de mera receptora, sin que quepa considerar que la realización de la actividad esté amparada por una decisión administrativa ni implique una autorización implícita.
En la medida en que tampoco son actos de inicio de un procedimiento administrativo, la Administración no tiene obligación de resolver, por lo que no entra en juego la técnica del silencio administrativo.
Por tanto, y precisamente porque no constituyen actos administrativos, no son susceptibles de ser recurridos en vía administrativa ni jurisdiccional.
Ahora bien, como afirma la Sentencia, ello no obsta a que los actos dictados por la Administración en el ejercicio de sus potestades de comprobación sí puedan ser recurridos.
Por lo que se refiere a los terceros que pudieran verse afectados por la actividad comunicada o declarada, el Alto Tribunal afirma que la doctrina establecida no les genera indefensión, habida cuenta que en todo caso cabría solicitar a la Administración el ejercicio de sus potestades de control y, si ésta hiciera caso omiso, siempre se podría interponer recurso frente a tal silencio administrativo (que podría constituir un acto administrativo presunto).
Estamos por tanto ante una interesante y bien argumentada Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, aunque quizá la cuestión que se plantea ante tal pronunciamiento sea la de determinar cuál sería la vía a seguir en aquellos supuestos en que el propio interesado advierte un error en la declaración responsable o comunicación previa presentada y desea rectificarla o modificarla.
