El Tribunal Supremo delimita quién puede emitir informes en disciplina urbanística

El Alto Tribunal se ha pronunciado acerca de la condición que se ha de exigir a los técnicos que emiten informes en el seno de procedimientos de disciplina urbanística, en una doble vertiente (i) su régimen jurídico (funcionarial o laboral); y (ii) si es necesaria su pertenencia a un determinado cuerpo o escala, o si es suficiente con una habilitación para el ejercicio de funciones diferentes y superiores a las del cuerpo o escala propia. Todo ello respecto de la validez del acto administrativo adoptado con fundamento en los referidos informes.

El origen del asunto se remonta a la impugnación por un particular de dos resoluciones administrativas dictadas por un Ayuntamiento, consistentes, de un lado, en la orden de demolición de una vivienda y, de otro lado, en la denegación de la licencia de legalización de las obras ejecutadas. Tales resoluciones se fundamentaban en diversos informes técnicos emitidos por la asesora jurídica y el arquitecto técnico del Servicio de Asistencia a Municipios de la Diputación Provincial.

El referido arquitecto técnico era personal indefinido de la Diputación, por lo que no ostentaba la condición de funcionario de carrera. Por su parte, la asesora jurídica era funcionaria de carrera de la Diputación y ocupaba una plaza perteneciente al grupo C2, si bien era licenciada en Derecho y había sido habilitada como Técnica de Administración General en el Servicio de Asistencia a Municipios para ejercer las funciones propias del puesto.

En concreto, se cuestionaba si resultaba determinante de la invalidez de los actos administrativos impugnados el hecho de que el arquitecto técnico careciera del carácter de funcionario de carrera, y la asesora jurídica estuviera integrada en un grupo y escala funcionariales a los que no compete la emisión de informes jurídicos.

La sentencia recurrida en casación consideró que la falta de medios del municipio (muy pequeño y de nueva creación) le permitía acudir al asesoramiento externo para sustanciar expedientes complejos, a través de personal funcionario y laboral, que podía emitir los pertinentes informes técnico y jurídico. Añadía que ello no comportaba cesión alguna de la titularidad de la competencia ni de elementos sustanciales de su ejercicio, toda vez que era el Alcalde quien, previos los informes pertinentes a los que se ha aludido, dictaba en exclusiva los actos administrativos. 

El citado razonamiento no es compartido por el Tribunal Supremo, que hace hincapié en la naturaleza coactiva del procedimiento de disciplina urbanística y destaca que éste implica el ejercicio de una potestad administrativa de intervención de cualificada intensidad, que produce una especial, directa e intensa trascendencia para la situación jurídica del administrado.

En este sentido, la Sala subraya el carácter preceptivo de los informes emitidos en el seno del referido procedimiento, los cuales, aunque no son vinculantes, sí resultan determinantes de la decisión adoptada, ya que constituyen su soporte técnico-jurídico y tienen especial incidencia en la situación jurídica del administrado, suponiendo el ejercicio de potestad pública.

La especial intensidad de la intervención del personal autor de los informes, unida a la caracterización del procedimiento, exige, según el Alto Tribunal, que aquellos hayan de ser emitidos por funcionarios de carrera y no por personal laboral, y ello como garantía de los principios de objetividad, imparcialidad e independencia. En otro caso, como señala la Sentencia, el acto administrativo carecerá de validez.

La Sala aclara que, para que el acto administrativo sea válido, no es suficiente que la iniciación, tramitación y resolución del procedimiento se realice por los órganos competentes del Ayuntamiento, sino que resulta asimismo necesario que todas las actuaciones llevadas a cabo en su seno que por su intensidad supongan ejercicio directo o indirecto de potestades públicas o ejercicio de autoridad (como es la emisión de informes preceptivos y determinantes de la decisión adoptada) sean ejercidas por funcionarios.

Finalmente, el Tribunal Supremo veda la posibilidad de que funcionarios de carrera del grupo C2 puedan emitir válidamente informes jurídicos de naturaleza preceptiva, esencial y determinante (propios del grupo A) en el marco de un procedimiento de disciplina urbanística.

La Sentencia señala que la intervención de funcionarios de distinta categoría para el desempeño de funciones diferentes a las del puesto podría admitirse en casos justificados y de modo puntual, en intervenciones de mero auxilio o asistencia; sin que resulte admisible cuando la intervención revista una intensidad como la del caso enjuiciado ni en virtud de una habilitación de carácter general y ejercicio continuado.

Si bien queda clara la doctrina jurisprudencial sentada en lo que se refiere a los procedimientos de restauración de la legalidad urbanística y de naturaleza coactiva, la excepción final establecida en la Sentencia plantea la duda de determinar qué casos podrían considerarse “justificados” y qué intervenciones cabría calificar como “de mero auxilio o asistencia”, de tal modo que, en los citados supuestos, resulte posible el eventual ejercicio de funciones distintas a las propias del puesto de trabajo.