La CNMC aprueba unas nuevas indicaciones para la determinación de las sanciones de competencia
Aunque las nuevas Indicaciones mantienen la base legal y los principios guía ya existentes, introducen ajustes relevantes en el método de cálculo y detallan con mayor precisión los criterios aplicables, con la finalidad de aumentar la previsibilidad del régimen sancionador. Además, incorporan por primera vez un marco metodológico específico para las multas a directivos, que constituye una de las principales novedades del texto.
Desde el punto de vista metodológico, las nuevas Indicaciones confirman que las multas a personas jurídicas se determinan mediante la fijación de un “tipo sancionador” dentro de los límites del artículo 63.1 LDC (de hasta el 10% para acuerdos restrictivos y abusos de posición de dominio y hasta el 5% para actos desleales que falseen la competencia), que se aplica sobre el volumen de negocios total mundial del infractor correspondiente al ejercicio anterior. Esta precisión expresa del carácter mundial del volumen de negocios armoniza el texto con la jurisprudencia, frente a la redacción de 2018, que se refería genéricamente al volumen de negocios total.
Más relevante aún es el cambio en la arquitectura interna del método. Mientras que la versión de 2018 articulaba el cálculo en dos fases con pesos orientativos —un tipo general, en torno al 60%, y un tipo individual, en torno al 40%—, el nuevo enfoque abandona esa división y prevé la asignación de un único tipo sancionador por empresa, resultado de la ponderación individualizada de los criterios del artículo 64 LDC. Este rediseño persigue evitar rigideces innecesarias, permitiendo tratar de la misma manera a empresas en situaciones comparables y ajustar el porcentaje final de forma más afinada a las circunstancias concretas de cada caso, sin tener que encajarlo forzosamente en porcentajes predeterminados, lo que dota de mayor flexibilidad técnica al sistema.
Las nuevas Indicaciones también reordenan y precisan la modulación del tipo sancionador conforme a los criterios del artículo 64 LDC (dimensión y características del mercado afectado, cuota de mercado, alcance, duración y efectos de la infracción, beneficio ilícito obtenido y circunstancias agravantes y atenuantes). En particular, se separa de manera expresa la dimensión del mercado, entendida como la facturación en el mercado afectado, de las características del mercado, y se identifican supuestos que pueden justificar un mayor reproche sancionador, como las infracciones en el marco de licitaciones públicas, los mercados con un elevado número de afectados, la existencia de efectos en cascada, la relevancia económica o estratégica del sector o el impacto sobre consumidores vulnerables. Asimismo, se distingue el tratamiento de la cuota de mercado conjunta de los infractores en los supuestos de colusión o acuerdos restrictivos, del análisis de la cuota individual en casos de abuso de posición dominante o de infracciones del artículo 3 LDC. La duración de la infracción adquiere un papel más transversal, como factor que incrementa el tipo sancionador y no solo como elemento de individualización, y se refuerza la atención al alcance geográfico de la conducta en línea con el considerando 47 de la Directiva ECN+ (que establecía que las sanciones deben reflejar, entre otros, la extensión territorial y los efectos transfronterizos de las infracciones).
La denominada ‘comprobación final de proporcionalidad’ se mantiene, pero con un enfoque renovado. En las Indicaciones de 2018, se calculaba un límite de proporcionalidad (multiplicando el beneficio ilícito estimado por un factor entre el 1 y el 4) y, si la multa lo superaba, se modulaba a la baja, reduciéndose hasta ese límite. El nuevo texto sustituye ese esquema por la estimación de un único “valor de referencia”, que permite contrastar, de forma conjunta, que la sanción resultante no sea excesiva ni insuficiente para cumplir su función preventiva. Para ello, la CNMC parte de la facturación en el mercado afectado, aplica un porcentaje basado en el margen bruto de la empresa o, cuando no resulte representativo, del sector, y multiplica el resultado por un factor que puede oscilar entre 1 y 6 en función de variables como la gravedad, la complejidad de la conducta, el tamaño del infractor y su capacidad de pago. La ampliación del factor hasta 6 refuerza claramente la dimensión disuasoria del sistema, al tiempo que la posibilidad de ajustar la sanción tanto al alza como a la baja permite asegurar que el resultado final no sea desproporcionado.
Las nuevas Indicaciones incluyen supuestos que hasta ahora no estaban explícitamente recogidos, como la posibilidad de imponer sanciones a tanto alzado o incluso simbólicas, cuando las características de la infracción o la falta de información así lo aconsejen, así como el empleo de criterios complementarios para reflejar mejor la participación de cada infractor en la infracción, por ejemplo, atendiendo al número de licitaciones en las que la empresa ha participado o de usuarios afectados por la actuación de cada empresa. Se reitera, no obstante, que estas pautas tienen carácter general, que pueden emplearse métodos alternativos cuando ello esté debidamente justificado y que todo ello se entiende sin perjuicio de la aplicación del programa de clemencia.
La novedad más llamativa del nuevo texto es la incorporación de un apartado específico dedicado a las multas a directivos, en aplicación del artículo 63.2 LDC, que permite imponer multas de hasta 60.000 euros a representantes legales o miembros de órganos directivos que hayan intervenido en la infracción. El método propuesto adapta los criterios del artículo 64 LDC a la conducta individual de la persona física, e introduce factores adicionales destinados a captar la contribución real del directivo, como la gravedad y naturaleza de la infracción, la duración de su participación, su posición jerárquica y capacidad efectiva de decisión (cuanto más elevada, mayor la sanción) o la intensidad de su actuación que se reflejaría, por ejemplo, en el número de licitaciones afectadas por la infracción en las que haya participado. Este marco dota de mayor previsibilidad a la imputación individual de la persona física y alinea la práctica administrativa con la evolución jurisprudencial reciente.
En conjunto, las nuevas Indicaciones suponen una consolidación y puesta en orden del sistema sancionador aplicado desde 2015. El método se simplifica, se clarifican los criterios relevantes y se refuerza el ajuste final de la multa para asegurar que el resultado sea coherente y eficaz. Al mismo tiempo, la introducción de un régimen específico para directivos marca un punto de inflexión relevante, al poner también el foco en las consecuencias en términos de multas de las responsabilidades individuales. En la práctica, el nuevo marco aporta mayor previsibilidad sobre cómo se calculan las sanciones, pero también deja claro que la CNMC está reforzando el componente disuasorio, prestando especial atención a elementos como el alcance territorial de la conducta, el impacto sobre colectivos especialmente sensibles y el papel efectivo desempeñado por cada persona en la infracción.
