Durante estos últimos cuatro años, el gobierno ha adoptado medidas que impactan la financiación de los proyectos de Asociación Público Privada (APP), lo cual ha despertado gran preocupación en el sector de la infraestructura. Algunas de esas medidas han sido la congelación de las tarifas de peajes, los mecanismos fijados para su normalización gradual (Decreto 050/2023); y el aplazamiento y suspensiones de las partidas presupuestales (Decreto 069/2025). La más reciente se trata del proyecto de decreto publicado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) a finales de julio, el cual busca modificar los parámetros para la reprogramación de vigencias futuras del artículo 2.2.2.1.11.8 del Decreto 1082 de 2015.
Este proyecto de decreto ha generado gran controversia y discusión sobre su impacto en la ejecución de contratos APP, por lo que resulta fundamental conocer de qué se trata.
¿Qué cambiaría?
Actualmente el artículo 2.2.2.1.11.8 del Decreto 1082 de 2015 establece la posibilidad de reprogramar vigencias futuras únicamente modificando el plazo, sin alterar sus cupos anuales, ni el monto total.
En cambio, el proyecto de decreto pretende que se permita modificar tanto los plazos, como la distribución anual de las vigencias futuras previamente aprobadas, es decir, los cupos anuales; siempre que no implique cambios al monto total. Según el texto del borrador, esta reprogramación no se considera como una nueva autorización, sino como una redistribución de los compromisos previamente aprobados.
Para ello, se plantean 5 requisitos a presentar ante el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS):
1) Justificación técnica, legal y financiera de la entidad.
2) Propuesta de la entidad sobre un nuevo cronograma de compromisos anuales para la ejecución del proyecto APP.
3) Certificación de la entidad donde conste que la reprogramación no implica un incremento del monto total del contrato en pesos constantes y que se adecúa a los límites de plazo, adiciones y prórrogas de la Ley 1508 de 2012.
4) Concepto favorable del ministerio o entidad cabeza del sector sobre la viabilidad de la reprogramación.
5) Concepto previo favorable del ministerio o entidad cabeza del sector donde certifique que los valores de la reprogramación cuentan con disponibilidad dentro del cupo sectorial asignado.
¿Cuál es la justificación de esta modificación?
De acuerdo con la memoria justificativa, el objetivo de este cambio es flexibilizar la reprogramación de vigencias futuras para proyectos APP que presentan retrasos en sus cronogramas de ejecución en relación con los compromisos adquiridos en sus respectivos procesos de contratación o por asuntos no previsibles al momento de su estructuración, ya sea por razones atribuibles a las partes o no.
Así, sería posible redistribuir los cupos anuales de las vigencias futuras, de modo que se ajusten a la realidad de la ejecución de cada proyecto. Esto considerando que la retribución de una APP está atada a la disponibilidad de la infraestructura que se pretenda construir, es decir, se realizan pagos en la medida en que ciertas etapas o unidades de la infraestructura sean funcionales.
Lo anterior es de relevancia principalmente para las concesiones 4G y 5G, como el proyecto de la vía Mulaló-Loboguerrero (4G), el cual fue adjudicado en 2015 y aún no ha iniciado la etapa de construcción. Asimismo, es clave para el Proyecto El Estanquillo - Popayán en licitación.
La memoria justificativa parece indicar que la modificación propuesta apunta a obtener un alivio en las finanzas públicas, pues con ello se permitiría “(…) liberar recursos en el presupuesto de la Nación, que podrían ser reasignados a otros proyectos prioritarios sin incurrir en nuevos compromisos financieros”.
A pesar de las anteriores premisas, agentes del sector como la Cámara Colombiana de Infraestructura (CCI) y la calificadora de riesgos Fitch Ratings ya se han pronunciado sobre el proyecto de decreto con mucha preocupación. Particularmente sobre la posibilidad de que se abra la puerta a que las entidades públicas ejecutoras de estos proyectos realicen modificaciones unilaterales en sus contratos que afectarían la columna vertebral de las APP: el modelo financiero; y con ello, por supuesto, la confianza de los concesionarios, constructores y financiadores.
¿Esta reprogramación implica una modificación unilateral de los contratos APP?
Antes de responder esta pregunta, es necesario revisar el artículo 2 del Decreto 69 de 2025 “Por el cual se aplazan unas apropiaciones en el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2025”, el cual dispone dos condiciones especiales, y al menos una de ellas debe cumplirse para que aplique la reprogramación conforme al decreto: a) cuando las partes lo decidan de mutuo acuerdo; y b) cuando no se atiendan por parte de los contratistas las fechas del cronograma contractual.
En la memoria justificativa se explica que la ANI ha identificado varios compromisos de apropiación fiscal que se podrían reprogramar en relación con contratos de concesiones APP, lo que permitiría liberar recursos en el presupuesto del 2025. Se señaló que la forma más adecuada de hacerlo sería mediante un mutuo acuerdo entre las partes contratantes para efectuar la reprogramación –la condición a)– al ser la opción que preserva un ambiente de confianza en los inversionistas.
No se menciona mucho más sobre el segundo escenario de la reprogramación de vigencias futuras que tendría lugar por el incumplimiento del contratista frente a los cronogramas contractuales –la condición b)–, lo cual despierta la discusión sobre si el Estado podría realizar modificaciones unilaterales por la reprogramación cuando haya un incumplimiento del contratista y no se logre un mutuo acuerdo.
En cualquier caso, no sería jurídicamente viable que el Estado realice modificaciones unilaterales a los contratos de concesión sobre sus obligaciones de pago por los montos anuales definidos y respaldados por vigencias futuras autorizadas; pues no hay norma alguna que lo permita.
Entonces, si bien no es posible que el Estado realice modificaciones unilaterales de los contratos para reflejar la reprogramación de vigencias futuras, en el sector permanece la alerta sobre i) qué sucederá en los proyectos donde no se logre un mutuo acuerdo entre las partes para la reprogramación, y ii) sobre la capacidad del Estado para cumplir con sus obligaciones de pago sobre los proyectos en curso y los que se pretenden realizar en el futuro.
¿Esta modificación afectaría la confianza inversionista?
Para que haya confianza en realizar inversiones en infraestructura del país es fundamental que todos los agentes involucrados conozcan las reglas del juego, lo que se traduce en una institucionalidad robusta y un marco jurídico transparente y claro. De lo contrario, se presentará una percepción de mayor riesgo y reducción del interés en invertir.
Además, es importante que el DNP revise las consecuencias de una modificación de cupos anuales de las vigencias en el modelo financiero del proyecto, pues cambiar el perfil de los desembolsos anuales, impactaría las condiciones del crédito del concesionario sobre el pago al servicio de la deuda. Esto perjudicaría la viabilidad del proyecto, ya que si el concesionario incumple sus obligaciones financieras, el acreedor podría exigir el pago de la totalidad de la deuda (cláusula aceleratoria) o ejercer su derecho de step-in y tomar posesión del proyecto, en caso de así haberse pactado. En este último escenario, si bien continuaría la ejecución del proyecto, el concesionario perdería su inversión.
Lo anterior, son algunas consecuencias negativas que podrían suceder con la ejecución del proyecto de decreto y que sin duda están afectando la confianza inversionista. Por eso es clave que el Gobierno tome esto en consideración antes de emitir un decreto que desincentive la inversión en infraestructura.
¿Cuál es el estado de este proyecto de decreto?
El periodo para presentar observaciones al proyecto de decreto transcurrió desde el 25 de julio hasta el 8 de agosto de 2025, y a la fecha de emisión de este artículo el DNP no ha publicado el informe con las respuestas a las observaciones presentadas.
Este debate continúa y el foco de todos los agentes del sector, públicos y privados, debe estar en propender por la sostenibilidad financiera que garantice la exitosa ejecución de los proyectos.
