Aides d’Etat : Le Tribunal de l’UE confirme la décision de la Commission européenne déclarant incompatible les aides sardes reçues par easyJet, Volotea et Germanwings

Le 13 mai 2020, le Tribunal a rendu trois arrêts confirmant une décision de la Commission européenne du 29 juillet 2016 déclarant partiellement incompatible un régime d’aides de la Région de Sardaigne en faveur des compagnies aériennes low-cost easyJet (T-8/18), Volotea (T-607/17) et Germanwings (T-716/17).

Saisi des recours en annulation introduits par les compagnies aériennes easyJet, Volotea et Germanwings, le Tribunal a confirmé la légalité de la décision de la Commission qui avait considéré que le régime d’aides en vue du développement du transport aérien dans la Région de Sardaigne en faveur des exploitants des aéroports sardes, présentés comme étant des services d’intérêt économique général (SIEG), constituait une aide d’Etat illégale et incompatible au règles européennes en matière d’aides d’Etat.

En 2010, l’Italie avait notifié, conformément à l’article 108, paragraphe 3, TFUE, un régime de financement régional à la Commission en faveur des exploitants des aéroports sardes. L’objectif était stimuler le secteur aérien de la Région, notamment en éliminant la saisonnalité des liaisons aériennes.

Le régime régional applicable aux aéroports sardes prévoyait trois mesures distinctes :

La première mesure visait l’augmentation du trafic aérien par les compagnies aériennes dans le cadre de SIEG. Plus concrètement, les compagnies aériennes et les gestionnaires d'aéroports définissaient des liaisons d'intérêt stratégique, qualifiées de SIEG (mais hors obligation de service public (OSP)) et fixaient des objectifs concernant la fréquence des vols, l’offre de capacité et le nombre de passagers. Ces plans d'activités annuels étaient soumis à l'approbation de la Région. Si les objectifs étaient atteints, une compensation financière était accordée, à défaut des pénalités devant être payées par les compagnies aériennes.

La deuxième mesure visait la promotion de la Sardaigne en tant que destination touristique par les compagnies aériennes. Les plans d'activités susmentionnés devaient inclure des activités de marketing et de publicité visant à augmenter le nombre de passagers et à promouvoir la zone de chalandise de l'aéroport.

La troisième mesure comportait d’autres activités promotionnelles confiées par les exploitants d'aéroports à des tiers fournisseurs de services autres que les compagnies aériennes au nom de la Région.

Dans sa décision du 26 juillet 2016, la Commission avait considéré que le régime de soutien en faveur des exploitants des principaux aéroports sardes (Alghero, Cagliari-Elmas et Olbia) profitait en réalité aux compagnies aériennes, qui étaient in fine les bénéficiaires des ressources imputables à l’Etat italien.

À l’appui de leurs recours en annulation, les parties requérantes invoquaient plusieurs moyens tirés, notamment, d’erreurs de droit quant à la notion d’aide d’État et de la possibilité de justifier l’aide en question.

En premier lieu, selon les requérantes, les paiements effectués par les exploitants aéroportuaires au titre des accords commerciaux ne satisfaisaient pas à la définition d’aide d’Etat, qui implique nécessairement l’imputabilité des aides à l’Etat italien au sens de l’article 107, § 1, TFUE. Cependant, le Tribunal a confirmé la position de la Commission selon laquelle les ressources étaient versées dans un premier temps aux exploitants aéroportuaires, et étaient ensuite octroyées, par l’intermédiaire de ces derniers, aux compagnies low-cost, les véritables bénéficiaires des aides et qu’il y avait bel et bien une mobilisation de ressources publiques.

En deuxième lieu, les requérantes soutenaient que la Commission avait fait une erreur manifeste d’appréciation quant à la perception d’un avantage par les compagnies aériennes.

D’une part, les requérantes réfutaient la qualification des mesures litigieuses de « régime d’aides ». Cette qualification avait pour conséquence d’alléger la charge administrative de travail de la Commission. En effet, cela permettait à la Commission d’effectuer un examen global des caractéristiques des mesures en question, sans devoir analyser la conformité de chaque intervention publique aux règles en matière d’aides d’Etat. Sur ce point, le Tribunal a jugé que les éléments constitutifs du régime d’aides litigieux étaient les mesures d’exécution de la loi n° 10/2010 adoptées par la Région et qu’il ne fallait, par conséquent, pas examiner la conclusion de chaque contrat individuel entre les exploitants aéroportuaires et les compagnies.

D’autre part, les requérantes soutenaient que la Commission avait commis une erreur de droit en n’appliquant pas le principe de l’ « opérateur privé en économie de marché » aux transactions effectuées entre les compagnies aériennes avec, d’une part, les exploitants aéroportuaires et d’autre part, avec la Région. Cet argument fût rejeté par le Tribunal.

Au niveau des exploitants aéroportuaires, le Tribunal a jugé que ceux-ci n’avaient fait qu’exécuter le régime d’aides litigieux instauré par la Région. La Région quant à elle n’est pas intervenu comme un investisseur dès lors qu’elle avait mis en place le régime d’aides en cause aux seules fins du développement économique de l’île. Selon le Tribunal, l’existence d’un avantage constitutif d’une aide peut être exclue si les services concernés sont acquis, non du fait de l’existence de prestations réciproques, mais suivant les règles de passation des marchés publics prévues par le droit de l’Union (ou par une procédure similaire). En l’occurrence, les appels à manifestation d’intérêt publiés préalablement à la conclusion des accords avec les compagnies aériennes n’ont pas été considérés par le Tribunal comme équivalant à des procédures d’appel d’offres, en l’absence notamment de toute sélection selon des critères précis parmi les compagnies aériennes ayant répondu aux appels.

En troisième lieu, dans les affaire de Volotea et easyJet, les requérantes contestaient la légalité de l'injonction de récupération des aides illégalement octroyées, se basant sur le principe de confiance légitime. Le Tribunal a rejeté ce moyen. Selon ce dernier, les compagnies aériennes ne pouvaient avoir aucune confiance légitime quant à la légalité de l'aide, car celle-ci a été mise en œuvre sans attendre l'approbation de la Commission.

Le Tribunal a donc jugé que les aides octroyées par la Région de Sardaigne aux compagnies aériennes, par le biais des exploitants aéroportuaires, constituaient des aides d’Etat illégales et incompatibles.

Le Tribunal doit encore se prononcer sur le recours de Ryanair dans la même affaire.

Cette jurisprudence vient confirmer la pratique très restrictive de la Commission européenne à l’égard des mesures de soutien public accordées directement ou indirectement par les autorités publiques aux compagnies.

A l’exception des aides au démarrage, qui ne présentent que peu d’intérêt pratique car elles visent des rabais sur les redevances aéroportuaires qui peuvent être également mis en place sans aides d’Etat, les pouvoirs publics ont une marge de manœuvre très limitée pour soutenir le développement de nouvelles liaisons au départ des aéroports relevant de leurs compétences.