Los contratos detrás del Mundial: infraestructura, riesgos y sobrecostos

Por un lado, las APP suelen ser convenientes al permitir la vinculación de un particular que cuenta con amplia capacidad técnica y financiera, lo cual permite la asignación, en favor del privado, de los riesgos de diseño, construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura construida. No obstante, si para hacer viable el proyecto en el plazo previsto o con el nivel de estudios de ingeniería disponible se hace necesario que el Estado retenga una parte del riesgo de construcción, se abre la puerta para que los sobre costos de la rápida construcción de los estados se convierta en una verdadera carga para las finanzas públicas  

Claro ejemplo de ello ocurrió en el mundial de Brasil 2014. Pese a que el gobierno hizo extenso uso del modelo APP para la construcción de nuevos estadios y la adecuación de los existentes, el costo total de los estadios aumentó cerca de un 50%[1] frente a la estimación inicial[2], producto de la variación del alcance del Proyecto y a las obligaciones de financiar con recursos públicos las obras. 

Por otro lado, los contratos de obra pública, si bien permiten conservar mayor control sobre la infraestructura, conllevan a que el riesgo de financiación de las obras esté únicamente en cabeza del Estado. Bajo esa premisa, si los estudios previos son insuficientes, los diseños cambian o las especificaciones técnicas se modifican, los sobrecostos suelen terminar reflejándose en adiciones, mayores cantidades de obra o modificaciones contractuales. Claro ejemplo de ello se manifestó para el mundial de Sudáfrica 2010, en donde el gobierno empleó contratos de obra pública para construir la infraestructura necesaria para el mundial. 

En este caso, el presupuesto inicialmente previsto para la construcción y adecuación de estadios fue de aproximadamente USD 1.690 millones de 2026, mientras que el gasto final reportado se acercó a USD 2.420 millones del mismo año. Esto implica un incremento agregado aproximado de USD 725 millones, equivalente a un sobrecosto cercano al 43% respecto a la estimación inicial[3]. A su vez, en el mundial Qatar 2022 se vivió una experiencia bastante similar. Específicamente, en el proceso de construcción, por parte del Estado, de los estadios que albergarían la contienda deportiva hubo sobrecostos cercanos a los USD 3.170 millones de 2026, lo cual implica sobrecostos del 116% respecto del valor que fue originalmente previsto[4].

La presión propia de un mundial agrava este problema. A diferencia de otros proyectos, la fecha de entrega no es flexible: el torneo empieza en un día determinado y el estadio debe estar listo. Esa rigidez reduce el margen de maniobra del Estado, encarece las obras y puede debilitar su posición frente a contratistas o concesionarios.

Por eso, la pregunta de fondo no es si la APP es mejor que la obra pública. La pregunta correcta es cuál mecanismo -adecuadamente implementado- permite controlar mejor los sobrecostos, asignar adecuadamente los riesgos y asegurar que la infraestructura sea sostenible después del evento. Incluso el mundial de este año deja una lección relevante: cuando existe infraestructura suficiente, la mejor decisión puede ser no construir nuevos estadios, sino reutilizar y adecuar los existentes. Aún más, en el caso de Estados Unidos aparecen varios estadios en los cuales no existe participación alguna de una entidad pública. Se trata de proyectos que combinan una propuesta de eventos para espectáculos, ocio, restauración y alojamiento en la que la totalidad del riesgo está a cargo del sector privado. Tal es el caso de los estadios de Miami, Los Ángeles y Boston en los que el sector público no tienen ninguna participación.  

Esto demuestra que no necesariamente la infraestructura deportiva es responsabilidad del Estado. La participación privada es de la mayor relevancia, pues evita la destinación de recursos públicos en infraestructura que el sector privado está dispuesta a financiar enteramente, lo que permite destinar recursos públicos hacia otras áreas que no pueden ser cubiertas con capital privado. Además, permite el desarrollo ordenado de un ecosistema económico alrededor de la nueva infraestructura, en beneficio de la ciudad, garantizando además el uso continuo de un activo particularmente costoso, lo cual pocas veces logra el sector público. 

Posiblemente, en el caso de los estadios la cuestión no sea entre contratos de obra y APP, sino en el desarrollo de esquemas innovadores que faciliten la vinculación de capital privado y la transferencia de riesgo hacia ese sector. 

[1] Reuters. (2014, 3 de diciembre). Brazil World Cup stadiums 50 percent over budget: Report. Reuters. https://www.reuters.com/article/sports/brazil-world-cup-stadiums-50-percent-over-budget-report-idUSKCN0JI242/

[2] Agencia Brasil. (2014, 3 de diciembre). TCU contabiliza R$ 25,5 bilhões de gastos com a Copa do Mundo. Empresa Brasil de Comunicação. https://agenciabrasil.ebc.com.br/geral/noticia/2014-12/tcu-contabiliza-r-255-bilhoes-de-gastos-com-copa-do-mundo

[3] Sport and Recreation South Africa. (2013). 2010 FIFA World Cup country report. Government of South Africa. https://www.gov.za/sites/default/files/gcis_document/201409/srsacountryreport2013-withcovera.pdf

[4] Sroka, R. (2024). Qatar 2022 and the obsolescing bargain from bid to delivery. International Journal of Business in Sports, Tourism & Hospitality Management, 5(1), 76–95. https://www.gaics.org/userdata/upload/file/JBSM_V5_I1_Article%233.pdf