I tidigare artiklar har vi redogjort för den kontroversiella frågan om huruvida Skogsstyrelsens registrering av nyckelbiotoper utgör överklagbara förvaltningsbeslut eller inte. I grunden låg två domar från Kammarrätten i Göteborg där domstolen kommit fram till helt olika slutsatser beträffande frågan om överklagbarheten av registreringen av nyckelbiotoper. Domarna överklagades till Högsta förvaltningsdomstolen som dock inte meddelade prövningstillstånd. Däremot beslutade Högsta förvaltningsdomstolen samma dag att meddela prövningstillstånd i ett tredje mål angående Skogsstyrelsens registrering av nyckelbiotoper. Högsta förvaltningsdomstolen har nu meddelat dom i målet.
Bakgrund
Det mål som beviljades prövningstillstånd i Högsta förvaltningsdomstolen (”HFD”) rörde en överklagad dom från Kammarrätten i Jönköping där två markägare överklagat Skogsstyrelsens registrering av nyckelbiotoper på två av deras fastigheter. I den överklagade domen bedömde kammarrätten att Skogsstyrelsens registrering av nyckelbiotoper ska anses utgöra överklagbara förvaltningsbeslut, bl.a. med hänvisning till att registreringen inte kan uppfattas som annat än bindande och att den därför får anses påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Därefter bedömde kammarrätten att registreringen utgjorde en så pass ingripande och betungande åtgärd för enskilda att de kräver ett tydligt stöd i rättsordningen. Enligt kammarrättens bedömning hade Skogsstyrelsen inte haft tillräckligt författningsstöd för de i målet aktuella registreringarna av nyckelbiotoper (jfr 5 § 1 st. förvaltningslagen). Kammarrätten undanröjde därför besluten om registrering. Skogsstyrelsen överklagade kammarrättens dom till HFD och yrkade att registreringarna skulle kvarstå.
HFD:s dom
Den 4 januari 2024 meddelade HFD dom i målet. Avgörandet har fått referatbeteckningen HFD 2024 ref. 1. Sammanfattningsvis bedömde HFD att Skogsstyrelsens registrering av nyckelbiotoper inte är överklagbara och att förvaltningsrätten därför varit förhindrad att ta upp markägarnas överklagande av Skogsstyrelsens registrering till prövning.
HFD inledde sin bedömning med att pröva frågan om Skogsstyrelsens registrering av nyckelbiotoper utgör förvaltningsbeslut. HFD konstaterade att det som är avgörande för om ett ställningstagande kan betraktas som ett förvaltningsbeslut är om det innefattar ett uttalande varigenom en myndighet vill påverka andra förvaltningsorgans eller enskildas handlande, dvs. om det är avsett att vara handlingsdirigerande, och att det i rättspraxis har ställts tämligen låga krav för att en åtgärd ska betraktas som ett förvaltningsbeslut. Vidare konstaterade HFD bl.a. att Skogsstyrelsens registrering innefattade en bedömning av att det var fråga om ett skogsområde som uppfyllde vissa kriterier, att kriterierna för att registrera en nyckelbiotop motsvarade de kriterier som enligt Skogsstyrelsens föreskrifter utlöser en samrådsskyldighet enligt 12 kap. 6 § miljöbalken avseende skogsbruksåtgärder, att markägaren efter det att registreringen skett informerades om den samrådsskyldighet som fanns med avseende på nyckelbiotoper och att markägaren också ombads att medverka till att nyckelbiotopen bevarades för framtiden. Enligt HFD:s bedömning ska Skogsstyrelsens registrering av nyckelbiotoper därmed får anses ha en handlingsdirigerande effekt för de som berörs och således anses utgöra förvaltningsbeslut.
Nästa fråga som HFD tog ställning till var om beslutet om registrering är överklagbart. HFD konstaterade att det som är avgörande för frågan är vilka faktiska verkningar beslutet får för den som berörs och att det krävs att det är fråga om en påverkan av tillräckligt kvalificerat slag. Bedömningen är objektiv, dvs. det ska inte göras en bedömning utifrån konsekvenserna i det specifika fallet. Vidare konstaterade HFD att det följer av Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om anmälningsskyldighet för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken avseende skogsbruksåtgärder, att samrådsskyldighet föreligger bl.a. om avverkning ska ske inom ett område som innehåller en nyckelbiotop. Det avgörande för om det föreligger en sådan samrådsskyldighet enligt 12 kap. 6 § miljöbalken är emellertid inte om det har registrerats en nyckelbiotop utan om naturvärdena i skogen är sådana att de uppfyller kriterierna för en nyckelbiotop. Enligt HFD:s bedömning innebär detta att en registrering inte kan anses ha sådan betydelse för frågan om samrådsskyldighet, och den administrativa börda som en sådan skyldighet kan leda till för markägaren, att registreringen bör kunna överklagas med hänvisning till samrådsskyldigheten.
Därefter adresserade HFD frågan om hur de certifieringssystem som privata aktörer inom skogsindustrin inrättat – vilka har medfört begränsningar i markägaren möjligheter att sälja virke från nyckelbiotoper – påverkar frågan om överklagbarhet. HFD konstaterade att Skogsstyrelsens offentliga register över nyckelbiotoper har fått stor betydelse för att avgöra om virket kommer från en nyckelbiotop, och att en registrering därmed kan få som effekt att en markägare inte kan sälja sitt virke från en avverkning. HFD hänvisade härvid till avgörandet HFD 2022 ref. 31 och konstaterade att bedömningen av om ett beslut är överklagbart ska ske med utgångspunkt i det uppdrag och ansvar som den beslutande myndigheten har. Skogsstyrelsens registrering har som faktisk verkan att markägaren får avsättningsproblem på grund av ovannämnda certifieringssystem. Certifieringssystemen har dock inrättats på initiativ av privata aktörer, och Skogsstyrelsen har varken haft något ansvar för eller annars varit inblandad i införandet eller utformningen av dessa. Enligt HFD:s bedömning kan därför förhållandet att en registrering kan leda till att en markägare får avsättningsproblem inte tillmätas någon betydelse för frågan om det föreligger överklagbarhet enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer.
Avslutningsvis uttalade HFD följande. ”Registreringen av en nyckelbiotop utgör en dokumentation av en inventering. Åtgärden som sådan saknar självständig rättsföljd och får, sedd för sig, anses ha klart begränsade effekter. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening kan ett beslut om att registrera en nyckelbiotop därmed inte anses utgöra ett beslut som är av en sådan karaktär att det är överklagbart.”
HFD undanröjde således kammarrättens och förvaltningsrättens domar samt avvisade markägarnas överklagande till förvaltningsrätten. Eftersom HFD bedömde att Skogsstyrelsens registrering inte var överklagbar, prövade HFD inte frågan om registreringen haft stöd i rättsordningen.
Avslutande kommentar
HFD har utförligt redogjort för sina ställningstaganden. Bedömningen att skogsindustrins certifieringssystem inte ska tillmätas någon betydelse för frågan om det föreligger överklagbarhet, trots att det innebär att en markägare kan få avsättningsproblem och därmed förlora intäkter från skogsbruket om en nyckelbiotop har registrerats på dennes fastighet, är särskilt intressant. Avgörande för HFD:s bedömning tycks ha varit att Skogsstyrelsen inte har haft något ansvar för eller annars varit inblandad i införandet eller utformningen av certifieringssystemen. Hade bedömningen blivit annorlunda om Skogsstyrelsen varit inblandad i certifieringssystemen?
HFD:s dom innebär att Skogsstyrelsens registrering av nyckelbiotoper inte kan överklagas. Eventuella tvister om rätt till avverkning kan istället prövas i annan ordning som t.ex. överklagande av artskyddsdispens eller förbud mot avverkning, eller som prövning av rätt till ersättning på grund av nekad avverkning.
Vår artikel om de två motstridiga domarna från Kammarrätten i Göteborg, där HFD inte meddelade prövningstillstånd, finns att ta del av på följande länk: https://cms.law/sv/swe/news/registrering-av-nyckelbiotoper-oeverklagbart-eller-inte-oeverklagbart-det-aer-fraagan
Vår uppföljande artikel om HFD:s beslut i frågan om prövningstillstånd i målen om de två motstridiga domarna från Kammarrätten i Göteborg och domen från Kammarrätten i Jönköping, finns att ta del av på följande länk: https://cms.law/sv/swe/news/uppdatering-registrering-av-nyckelbiotoper-oeverklagbart-eller-inte-oeverklagbart-det-aer-fraagan
