L’organisation par une municipalité de la gestion des déchets municipaux hors champ du droit de la concurrence
Par son arrêt du 10 septembre 2026, dans le cadre d’une procédure préjudicielle initiée par la Cour suprême de Lettonie, la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après « CJUE ») a confirmé la non-application du droit de la concurrence à l’organisation par une municipalité de la gestion des déchets municipaux car une telle décision ne constitue pas en tant que telle une activité économique au sens de l’article 102 du TFEU.
Les faits
La municipalité lettone de Jelgava, mandatée par la loi d’organiser la gestion des déchets municipaux sur son territoire, a confié ce service à Jelgava SIA, une société dont elle détenait 51 % du capital, les 49 % restants appartenant à un actionnaire privé. Le contrat, conclu selon une procédure interne sans mise en concurrence, devait courir jusqu’en 2029.
L’autorité lettone de concurrence (Konkurences padome) a considéré que la municipalité et la société bénéficiaient d’une position dominante sur le marché local de la collecte et du transport des déchets municipaux. Selon elle, l’octroi d’un droit exclusif à Jelgava SIA avait eu pour effet d’évincer d’éventuels concurrents et constituait un abus de position dominante au regard du droit national de la concurrence. Elle a donc imposé une amende à la municipalité.
Après son recours infructueux devant les juridictions administratives, la municipalité a saisi la Cour suprême lettone, laquelle a posé une question préjudicielle à la CJUE visant à décider si une telle décision portant sur l’organisation de la gestion des déchets municipaux portait sur une activité économique au sens de l’article 102 TFUE.
La question préjudicielle posée à la CJUE était la suivante : « L’article 102 [TFUE] doit-il être interprété en ce sens que, compte tenu des circonstances de la présente affaire, relève également de son champ d’application une décision prise par une personne morale dérivée de droit public sur la manière dont l’organisation de la gestion des déchets sera assurée sur le territoire municipal, et qui, dans ce cas particulier, a consisté à organiser la prestation de ce service de telle manière que, sur le fondement de la procédure interne, le droit de fournir ledit service est attribué à une entreprise en partie détenue par la municipalité ? En d’autres termes, une municipalité qui décide d’organiser un service de gestion des déchets municipaux de telle manière que, sur le fondement de la procédure interne, elle attribue le droit de fournir ce service à une entreprise qu’elle détient en partie, peut-elle être considérée comme agissant en tant qu’opérateur économique ou entreprise au sens de l’article 102 [TFUE] ? »
La position adoptée par la CJUE
Dans son arrêt du 10 septembre 2026, la CJUE rappelle qu’une entité publique ne peut être considérée comme une entreprise au sens du droit de la concurrence que lorsqu’elle exerce une activité économique, c’est-à-dire lorsqu’elle offre des biens ou des services sur un marché. À l’inverse, les activités qui se rattachent à l’exercice de prérogatives de puissance publique échappent au champ d’application des règles de concurrence. La Cour rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle, parmi les activités qui se rattachent à l’exercice de prérogatives de puissance publique, figurent les missions de contrôle et de police de l’espace aérien confiées à Eurocontrol, la surveillance antipollution qu’une entité de droit privé a été chargée d’exercer par les pouvoirs publics dans un port pétrolier, ainsi que les activités de collecte de données relatives à des entreprises sur le fondement d’une obligation légale de déclaration imposée à ces dernières et des pouvoirs coercitifs y afférents.
Or, en l’espèce, la municipalité n’intervenait pas sur le marché de la gestion des déchets municipaux en tant que prestataire de services. Elle exerçait une mission qui lui était expressément confiée par la loi : organiser le service public de gestion des déchets municipaux conformément aux obligations découlant du droit national et du droit de l’Union en matière de protection de l’environnement.
La circonstance que le bénéficiaire de l’attribution soit une société partiellement détenue par la municipalité ne modifie pas cette analyse. Selon la Cour, la décision d’organiser le service et d’en déterminer les modalités relève de l’exercice de la puissance publique, et non d’une activité économique.
Enseignements
L’arrêt confirme que les décisions par lesquelles une autorité publique organise un service public qui lui est légalement confié ne relèvent pas de l’article 102 TFUE. La notion d’« entreprise » ne saurait être étendue aux autorités publiques lorsqu’elles agissent dans l’exercice de leurs compétences réglementaires ou administratives.
La Cour souligne également qu’une éventuelle méconnaissance des règles relatives aux marchés publics n’est pas pertinente quant à la qualification éventuelle d’une telle décision d’abus de position dominante. Ces questions doivent être examinées dans le cadre des mécanismes propres au droit de la commande publique et non sous l’angle du droit des abus de position dominante. Cet arrêt constitue ainsi une nouvelle illustration intéressante de la limite entre le droit de la concurrence et l’exercice des prérogatives de puissance publique.
