Staatssteun: het Gerecht van de EU verklaart de beslissing van de Commissie betreffende Duits statiegeld op drankverpakkingen nietig

Op 9 juni 2021 heeft het Gerecht van de EU, na het verzoek tot nietigverklaring ingediend door Dansk Erhverv op 23 januari 2019, de beslissing van de Commissie van 4 oktober 2018 betreffende de vermeende staatssteun aan Duitse drankwinkels aan de grens nietig verklaard.

Naar aanleiding van een klacht van de Deense beroepsvereniging Dansk Erhverv, die beweerde dat onverenigbare staatssteun werd verleend aan ondernemingen in Noord-Duitsland die aan in Denemarken woonachtige klanten dranken verkochten, heeft de Commissie beoordeeld of de bestreden maatregelen, namelijk het niet innen van de waarborgsom (inclusief btw) en het niet opleggen van een boete aan ondernemingen die de waarborgsom niet door de bevoegde autoriteiten hadden geïnd, staatssteun in de zin van artikel 107(1) VWEU vormden. Aan het eind van haar voorlopig onderzoek was de Commissie tot de conclusie gekomen dat het niet heffen van statiegeld op bepaalde verpakkingen van dranken die door Duitse grensbedrijven werden verkocht aan klanten die in Denemarken woonachtig waren, geen staatssteun vormde.

Het grensoverschrijdende element in deze zaak trekt hoe dan ook de aandacht, aangezien het de federale Duitse "VerpackV-verordening", die EU-richtlijn 94/62 omzet, is die een statiegeldsysteem (inclusief btw) invoert dat op alle niveaus van de verkoopsketen moet worden geïnd en dat moet worden terugbetaald nadat de verpakking is geretourneerd, op straffe van een administratieve boete tot 100.000 euro in geval van niet-naleving door de betrokken onderneming(en).

In haar beroep tot nietigverklaring van de beslissing van de Commissie stelt Dansk Erhverv dat haar procedurele rechten zijn geschonden. Meer in het bijzonder betoogde de Deense beroepsorganisatie dat de Commissie onvoldoende onderzoek had verricht naar (i) de verenigbaarheid van de statiegeldvrijstelling met het EU- en Duitse recht, (ii) de door de Duitse staat gederfde btw-inkomsten en (iii) het verzuim van de Duitse staat om een boete op te leggen aan de betrokken ondernemingen wegens niet-naleving van de verplichting om statiegeld te innen.

Arrest van het Gerecht

De Europese Commissie moet de doelstellingen van het VWEU in aanmerking nemen bij de toetsing van de verenigbaarheid van de steun, maar niet bij de beoordeling van het loutere bestaan ervan

In het daaropvolgende arrest wijst het Gerecht er eerst op dat een onderscheid moet worden gemaakt naargelang de Commissie zich uitspreekt over de verenigbaarheid van de steun met de interne markt dan wel over de loutere kwalificatie van de steun. Alvorens de verenigbaarheid van een steunmaatregel te beoordelen, moet immers eerst worden nagegaan of de betrokken maatregel al dan niet steun vormt in de zin van de EU-staatssteunregels. Het Gerecht stelde verder dat in de context van het beheer van afval en recycling van drankverpakkingen die worden verkocht, artikel 11 VWEU bepaalt dat de eisen inzake milieubescherming moeten worden geïntegreerd in de definitie en uitvoering van het beleid en het optreden van de Unie.

Volgens deze redenering kunnen, wanneer een maatregel die staatssteun vormt niet in overeenstemming is met andere bepalingen van het VWEU, deze bepalingen worden ingeroepen om de rechtmatigheid van een besluit waarbij een steunmaatregel verenigbaar is verklaard, aan te vechten. De schending van andere bepalingen van het VWEU heeft echter geen gevolgen voor de kwalificatie als staatssteun, die alleen afhangt van de vraag of aan de voorwaarden van artikel 107(1) van het VWEU is voldaan.

Voorts herinnerde het Gerecht eraan dat bepalingen van het VWEU die niet uitdrukkelijk naar het nationale recht van de lidstaten verwijzen, autonoom en op eenvormige wijze moeten worden uitgelegd om in de Unie juridische samenhang te waarborgen. Wat de rechtmatigheid van nationale maatregelen betreft, heeft het verder bevestigd dat deze door de bevoegde rechterlijke instanties en niet door de Europese Commissie in het kader van haar beoordeling in staatssteunprocedures aan het nationale recht moeten worden getoetst.

De Commissie kan bij haar beoordeling van het bestaan van een voordeel een nieuw juridisch criterium toepassen

Volgens het Gerecht kon de Commissie zich inderdaad op de uitlegging van de relevante nationale wetgeving en de praktijk van de bevoegde handhavingsautoriteiten baseren om na te gaan of het niet opleggen van een geldboete kon worden beschouwd als een voordeel voor de betrokken Duitse onderneming welke met staatsmiddelen wordt gefinancierd.

Overeenkomstig de beoordeling van de Commissie verhindert een moeilijke interpretatie van een bepaalde regel dat het niet opleggen van een geldboete als een vrijstelling van een geldboete wordt beschouwd. Deze situatie verschilt duidelijk van een situatie waarin de staat gebruik maakt van zijn discretionaire marge om een onderneming vrij te stellen van de betaling van een geldboete.

Door de onzekere draagwijdte van de regel in het onderhavige geval is de vaststelling van een inbreuk niet vanzelfsprekend, zodat ook de oplegging van een geldboete dat niet zou moeten zijn. Hoe dan ook lijkt het criterium te zijn of er al dan niet sprake is van een duidelijke en reeds bestaande last voor de onderneming, die het risico van een geldboete meebrengt wanneer zij de betrokken regel niet naleeft.

In dit verband heeft het Gerecht er voorts op gewezen dat "moeilijkheden bij de uitlegging van de toepasselijke regeling" slechts aan de vaststelling van staatsmiddelen in de weg kunnen staan wanneer deze moeilijkheden tijdelijk zijn en deel uitmaken van een proces van geleidelijke verduidelijking van de regeling. De Commissie heeft in haar beschikking echter niet verwezen naar het tijdelijke karakter van deze moeilijkheden en evenmin naar het feit dat de regeling zich in een proces van geleidelijke verduidelijking bevond.

Aangezien de Commissie heeft geconcludeerd dat niet was voldaan aan de voorwaarde inzake overdracht van staatsmiddelen, zonder na te gaan of de moeilijkheden bij de uitlegging waarop zij was gebaseerd, tijdelijk waren en inherent waren aan de geleidelijke verduidelijking van de regeling, heeft het Gerecht geoordeeld dat het blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.

Conclusie en volgende stappen

Samenvattend biedt deze zaak meer verduidelijking over de kwalificatie van steun, die de laatste jaren complexer is geworden en over de wisselwerking met Europese richtlijnen. Na het arrest zal de Commissie de Duitse overheidsmaatregel opnieuw moeten onderzoeken in het licht van het standpunt van het Gerecht. Dit zou een invloed kunnen hebben op de uitkomst van de procedure, indien de Commissie niet in staat is tegemoet te komen aan de door haar geuite kritiek.

Wat de technische aspecten betreft, heeft het Gerecht hierbij bevestigd dat, voordat de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de interne markt wordt beoordeeld en dus andere bepalingen van het VWEU dan de loutere staatssteunregels in werking kunnen treden, eerst de strikte horde moet worden overwonnen of de overheidsmaatregel als steun kan worden aangemerkt. Bij de beoordeling of er sprake is van steun, is de niet-naleving van andere doelstellingen van het VWEU niet relevant.

Naast de verplichting om aan te tonen dat er sprake is van een voordeel, in welke vorm dan ook, dat de mededinging wordt verstoord en dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed, moet de Commissie aantonen dat een overdracht van staatsmiddelen plaatsvindt om tot de conclusie te komen dat er sprake is van staatssteun. Bij het voldoen aan de bewijsstandaard dient de Commissie steeds meer aandacht te besteden aan het tijdelijke karakter en het proces van geleidelijke verduidelijking van de betrokken regels wanneer zij in de toekomst geconfronteerd wordt met soortgelijke onduidelijke regels, of met een eventueel beroep van de huidige zaak.