Staatssteun: Het Hof van Justitie van de EU verklaart de beslissing van de Europese Commissie in de Nürburgringzaak gedeeltelijk nietig

Op 2 september 2021 heeft het Hof van Justitie van de EU (“HvJEU”) de arresten van het Gerecht van 19 juni 2019, waarbij de beroepen van de eisers niet-ontvankelijk zijn verklaard en de wettigheid van het besluit van de Europese Commissie in de zaak Nürburgring is bevestigd, vernietigd. In haar beslissing van 2014 had de Commissie Duitsland verplicht om onrechtmatige en onverenigbare steun tussen 2002 en 2012 aan verschillende overheidsinstanties terug te vorderen, maar bij de verkoop van het Nürburgring-complex bleek er geen sprake te zijn van steun in het kader van een openbare aanbestedingsprocedure ten gunste van de koper. Dit complex omvat het beroemde autocircuit, een recreatiepark, hotels en restaurants en kan dus worden beschouwd als een belangrijke economische activiteit in de regio Rijnland-Palts, Duitsland.

Het onderzoek van de Europese Commissie

In 2011 diende Ja zum Nürburgring, een Duitse motorsportvereniging, een klacht in bij de Commissie omdat de deelstaat Rijnland-Palts tussen 2002 en 2012 onrechtmatige en onverenigbare staatssteun zou hebben verleend aan de overheidsbedrijven die destijds eigenaar waren van het Nürburgring-complex.

Op het einde van haar preliminair onderzoek leidde de Commissie in 2012 een formele onderzoeksprocedure in, gericht op verschillende publieke interventies. In datzelfde jaar werden de eigenaars insolvabel bevonden, hetgeen resulteerde in de verkoop van hun activa via een openbare aanbesteding aan de onderneming Capricorn. De Commissie besloot haar onderzoek uit te breiden tot aanvullende financiële steunmaatregelen die bedoeld waren om de genoemde insolventie van de betrokken overheidsbedrijven te voorkomen.

In 2013 en 2014 dienden Ja zum Nürburgring en NeXovation (een Amerikaanse onderneming die actief is in de sectoren informatietechnologie, consumentenproducten, energie en auto's) verdere klachten in bij de Commissie omdat de aanbestedingsprocedure niet open, transparant, niet-discriminerend en onvoorwaardelijk zou zijn geweest. Volgens de klagers bestond de beweerdelijk onverenigbare staatssteun die via de openbare aanbesteding was verkregen, uit het verschil tussen de daadwerkelijke marktprijs en de door Capricorn betaalde prijs.

De beslissingen van de Europese Commissie

In haar besluit van 1 oktober 2014 concludeerde de Commissie dat:

1. sommige van de steunmaatregelen die de verkopers tussen 2002 en 2012 hebben genoten, onrechtmatige en onverenigbare steun vormden. De aan de verkopers verleende steun kon echter niet worden overgedragen aan Capricorn noch aan haar dochterondernemingen en dus ook niet worden gerecupereerd van hen wegens het ontbreken van economische continuïteit tussen de oude eigenaars van het complex en Capricorn (eerste beslissing na de formele onderzoeksprocedure);
2. Capricorn bij de verkoop geen steun heeft ontvangen omdat de aanbestedingsprocedure op een open, transparante en niet-discriminerende wijze was verlopen en omdat de uiteindelijke verkoopprijs uiteindelijk in overeenstemming met de marktprijs werd geacht (tweede beslissing om geen bezwaar te maken, vastgesteld in het kader van het preliminaire onderzoek).

Arresten van het Gerecht

Beide klagers, Ja zum Nürburgring en NeXovation, hebben de wettigheid van de beslissing van de Commissie voor het Gerecht betwist. Zij voerden verschillende argumenten aan, waaronder (i) de onjuiste uitlegging van het begrip staatssteun, (ii) de onjuiste uitlegging van het beginsel van economische continuïteit, (iii) het niet in aanmerking nemen van de voortzetting van het verkoopproces, (iv) de schending van hun procedurele rechten, (v) de schending van de motiveringsplicht en (vi) de schending van het recht op behoorlijk bestuur, en stelden tegelijkertijd dat de Commissie had nagelaten hun klachten zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken.

Het Gerecht heeft geoordeeld dat Ja zum Nürburgring en NeXovation geen procesbelang hadden om op te komen tegen de eerste beslissing, waarin de Commissie het bestaan van economische continuïteit had ontkend tussen de eerder eigenaars van het complex en Capricorn. Zij werden dus niet geacht individueel en rechtstreeks te zijn geraakt, zoals door vaste rechtspraak en met name het Plaumann arrest wordt vereist.

NeXovation kon niet wezenlijk door de beslissing van de Commissie worden geraakt, aangezien zij niet actief was op de relevante markten toen zij in beroep ging tegen de beslissing van de Commissie. Die relevante markten zijn gedefinieerd als de exploitatie van racecircuits, offroadparken, pretparken, horecabedrijven, centra voor rijveiligheid, rijscholen, multifunctionele hallen en betaalkaartsystemen, alsook de markten voor de bevordering van toerisme, projectontwikkeling, de bouw van onroerend goed, bedrijfsvoering en de handel in auto’s en motorfietsen.

Ja zum Nürburgring daarentegen, heeft wat haar betreft, niet aangetoond dat zij in het kader van de formele onderzoeksprocedure die aan de vaststelling van de eerste litigieuze beslissing is voorafgegaan, een duidelijk afgebakende positie als onderhandelaar heeft ingenomen die nauw verband houdt met het voorwerp van deze beslissing, waarop zij haar individuele belang had kunnen baseren.

Daarentegen heeft het Gerecht ook geoordeeld dat Ja zum Nürburgring en NeXovation in rechte konden opkomen tegen de tweede beslissing van de Commissie, teneinde hun procedurele rechten in de preliminaire fase te waarborgen. Indien het Gerecht de tweede beslissing van de Commissie nietig zou verklaren wegens schending van hun procedurele rechten, zou de Commissie verplicht zijn een formele onderzoeksprocedure in te leiden waarin zij de verzoekster, als belanghebbende, moet vragen haar opmerkingen te maken. Hieruit volgt dat de procedurele waarborgen van de belanghebbende in een preliminair onderzoek aanmerkelijk beperkter zijn en dat de nietigverklaring van de tweede beslissing van de Commissie de positie van verzoeksters aanzienlijk zou beïnvloeden, waardoor zij individueel zouden worden geraakt.

Niettemin heeft het Gerecht de door Ja zum Nürburgring en NeXovation ingestelde beroepen tegen de tweede beslissing van de Commissie gedeeltelijk niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard.

Arresten van het Hof van Justitie van de EU

Ja zum Nürburgring en NeXovation hebben beroep ingesteld bij het HvJEU, dat onlangs de arresten van het Gerecht heeft geannuleerd. Het vernietigt immers de arresten inzake de niet-ontvankelijkverklaring van de beroepen met betrekking tot de openbare aanbestedingsprocedure, alsook de tweede beslissing van de Commissie om in dit verband geen bezwaar te maken zonder een formele procedure in te leiden. Bijgevolg verklaart het Hof het artikel van de beslissing van de Commissie betreffende de verkoop van de activa van het Nürburgring-complex nietig, terwijl het de eerste beslissing betreffende het ontbreken van economische continuïteit onaangetast laat.

Bij zijn beoordeling heeft het HvJEU erop gewezen dat het beschikken over een gewaarborgde financiering een van de belangrijkste parameters is voor de uiteindelijke selectie van de bieder die in een openbare aanbestedingsprocedure als winnaar uit de bus komt. In het kader van haar beslissing om geen bezwaar te maken, heeft de Commissie dus ten onrechte geoordeeld dat er geen twijfel bestond over de financiering van de offerte van Capricorn, aangezien een bepaalde brief van haar bank geen bindende financieringsverbintenis bevatte. Volgens het HvJEU impliceert deze vaststelling dat Capricorn een voorkeursbehandeling heeft gekregen en dat haar bod niet is afgewezen, terwijl het hogere bod van NeXovation is afgewezen omdat het niet voldoende bewijs van financiering bevatte. Met andere woorden, er kon niet worden gegarandeerd dat de openbare aanbestedingsprocedure, zoals deze werd gevoerd, aan de non-discriminatievereiste voldeed.

Bijgevolg zal de Commissie geen andere keuze hebben dan een diepgaand onderzoek in te stellen naar de verkoopprocedure van het Nürburgring-complex. Toch betekent dit niet noodzakelijk dat de uitkomst van de zaak anders zal zijn dan de beslissing van de Commissie van 2014, aangezien er verschillende manieren zijn om de marktprijs van activa aan te tonen.

Conclusie en vooruitzichten

Uit deze arresten blijkt hoe moeilijk het is om in sommige gevallen het begrip “individueel en rechtstreeks geraakt” te beoordelen, ondanks de overvloedige rechtspraak in dit opzicht.

Bovendien oefent het HvJEU steeds meer druk uit op de Commissie wat de gegrondheid van haar beoordeling in de loop van haar prejudiciële beslissing betreft, aangezien het Hof het begrip “serieuze twijfels” uitbreidt, hetgeen voor de Commissie de verplichting inhoudt een formele procedure in te leiden. Een dergelijke procedure houdt in dat een formele beschikking wordt gegeven die wordt toegezonden aan de betrokken lidstaat, die de gelegenheid heeft opmerkingen te maken, dat de beschikking wordt bekendgemaakt in het Publicatieblad van de EU en dat belanghebbenden de mogelijkheid hebben hun opmerkingen aan de Commissie kenbaar te maken. Een dergelijke formele procedure duurt meerdere jaren.

In dit verband zal de Commissie thans opnieuw moeten beoordelen of er al dan niet daadwerkelijk staatssteun is verleend aan Capricorn.

Voorts toont deze zaak de gevolgen van staatssteunkwesties voor dergelijke transacties aan, vooral omdat het hele Nürburgring-project op lange termijn niet als economisch levensvatbaar werd beschouwd. Diverse belanghebbenden waren dan ook van mening dat het niet kunstmatig in stand moet worden gehouden door staatssteun te verlenen.

Wat de in het verleden aan het Nürburgring-complex verleende steun betreft, zij erop gewezen dat de algemene Groepsvrijstellingsverordening voorziet in verschillende categorieën steun die ten goede kunnen komen aan de financiering van sport-, multifunctionele en lokale infrastructuur. De beoordeling van de rechtmatigheid van de overheidsfinanciering moet plaatsvinden vóór het besluit om de overheidsmaatregel toe te kennen.

Voor meer informatie, aarzel niet om contact met ons op te nemen!