Hof van Justitie van de EU spreekt zich uit over de controle op de verplichtingen van Skeyes

Op 2 juni 2022 heeft het Hof van Justitie van de EU een arrest gewezen over de verplichtingen van Skeyes en de mogelijkheden om beroep in te stellen tegen haar beslissingen in het kader van een prejudiciële procedure die door de ondernemingsrechtbank te Henegouwen (België) was ingeleid in het kader van een door Ryanair aanhangig gemaakt geschil over de beslissing van Skeyes in 2019 om het Belgische luchtruim verschillende keren te sluiten wegens personeelsgebrek.

Korte herhaling van de relevante feiten

Skeyes is een autonoom overheidsbedrijf dat, op basis van een wettelijk monopolie, belast is met de controle van het Belgische luchtverkeer en de operationele en functionele opleiding van het personeel, overeenkomstig Verordening (EG) nr. 550/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 10 maart 2004 betreffende de verlening van luchtvaartnavigatiediensten in het gemeenschappelijk Europees luchtruim.

In 2019 heeft Skeyes herhaaldelijk besloten het Belgische luchtruim te sluiten wegens gebrek aan personeel veroorzaakt door stakingen van werknemers van Skeyes. Als antwoord hierop had Ryanair, de Ierse low cost luchtvaartmaatschappij, een nationale procedure in kortgeding ingeleid voor de ondernemingsrechtbank van Henegouwen. Ryanair had om uiterst dringende voorlopige maatregelen verzocht naar aanleiding van de sluiting van het Belgische luchtruim. Het was niet de eerste keer dat het Belgische luchtruim gesloten werd ten gevolge van sociale onrust en een steeds terugkerend gebrek aan luchtverkeersleiders.

De ondernemingsrechtbank van Henegouwen heeft toen beslist dat het Belgische luchtruim door Skeyes opnieuw moest worden opengesteld op straffe van dwangsommen. Skeyes heeft deze beslissing aangevochten waarbij zij zich op de onbevoegdheid van de ondernemingsrechtbank van Henegouwen beroepte, bij wege van derdenverzet, aangezien zij geen partij was in het door Ryanair aangespannen kortgeding.

Volgens Skeyes zelf vervult zij als autonoom overheidsbedrijf een publieke functie, namelijk luchtverkeersleider, en is zij aan een specifiek rechtskader onderworpen, met als gevolg dat de ondernemingsrechtbank van Henegouwen niet bevoegd kon zijn. Skeyes betoogde voorts dat zij over de discretionaire bevoegdheid beschikt om het Belgische luchtruim te reguleren en dat haar besluiten om die reden niet aan enige rechterlijke toetsing zijn onderworpen. Ryanair zou derhalve geen subjectief recht gehad hebben om haar vordering in te stellen.

Het verzoek om een prejudiciële beslissing

In het kader van dit geschil heeft de Belgische ondernemingsrechtbank op 31 juli 2020 twee prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de EU:

1. Moet voormelde Verordening (EG) nr. 550/2004 aldus worden uitgelegd dat zij de lidstaten de mogelijkheid biedt om de gestelde niet-nakoming van de verplichting tot het verrichten van diensten door de verlener van luchtverkeersdiensten te onttrekken aan toetsing door de rechterlijke instanties van die lidstaat, of moeten de bepalingen van deze Verordening aldus worden uitgelegd dat zij de lidstaten verplicht om, gelet op de aard van de te verrichten diensten, te voorzien in een doeltreffend beroep tegen de gestelde niet-nakoming?
2. Moet voormelde Verordening (EG) nr. 550/2004 aldus worden uitgelegd dat zij niet alleen de mededingingsregels als zodanig uitsluit, maar ook alle andere regels die gelden voor op een markt voor goederen en diensten opererende overheidsbedrijven en indirect betrekking hebben op de mededinging, zoals die welke de belemmeringen van de vrijheid van ondernemerschap en de vrijheid van dienstverrichting verbieden?

Prejudiciëel arrest van het Hof van Justitie van de EU

Als antwoord op de eerste prejudiciële vraag, zegt het Hof van Justitie van de EU voor recht dat artikel 8 van Verordening (EG) Nr. 550/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 10maart 2004 betreffende de verlening van luchtvaartnavigatiediensten in het gemeenschappelijk Europees luchtruim en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de EU een recht verlenen aan luchtruimgebruikers, zoals luchtvaartmaatschappijen, om bij de nationale rechterlijke instanties tegen de verlener van luchtverkeersdiensten een doeltreffende voorziening in rechte in te stellen teneinde de gestelde niet-nakoming van de op hem rustende dienstverleningsplicht aan rechterlijk toezicht te onderwerpen.

Eenieder wiens door het Unierecht gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft in principe recht op een doeltreffende voorziening in rechte. Inderdaad, aan de dienstverleningsverplichting in hoofde van Skeyes kunnen rechten worden ontleend die kunnen aangetast of zelfs geschonden kunnen worden bij een sluiting van het luchtruim. Het Hof van Justitie van de EU overweegt verder dat deze rechterlijke toetsing desgevallend afgestemd kan worden op de mate van discretionaire bevoegdheid waarover een autonoom overheidsbedrijf als Skeyes beschikt en dat de lidstaten bij gebreke aan een Europese harmonisatieverordening overeenkomstig het beginsel van procedurele autonomie vrij zijn om deze toetsingsbevoegdheid aan een administratieve of een civiele rechter toe te kennen, zolang de uitoefening van de aan het Unierecht ontleende rechten effectief blijft.

Wat betreft haar antwoord op de tweede prejudiciële vraag, besluit zij dat het mededingingsrecht niet op de verlening van luchtverkeersdiensten van toepassing is aangezien zij samenhangt met de uitoefening van overheidsbevoegdheden zoals vervat in overweging 5 van Verordening (EG) Nr. 550/2004 die hierboven reeds werd vermeld en dus geen economisch karakter heeft. Overweging 13 van voormelde Verordening stelt daarentegen dat de verlening van communicatie-, navigatie- en plaatsbepalingsdiensten en van luchtvaartinlichtingendiensten onder marktvoorwaarden moet worden georganiseerd.

De toepassing van de rechten en vrijheden die verband houden met het vrij verrichten van de diensten op het gebied van vervoer en de vrijheid van ondernemerschap zoals in voorzien door artikel 16 van het hierboven vermelde Handvest alsook algemeen erkend onder het Europees recht en in de nationale wetgeving and praktijk, niet uitgesloten is in die context.

Besluit

De beslissing van het Hof van Justitie van de EU komt niet geheel onverwachts en ligt in lijn met de conclusies van de advocaat-generaal over deze materie.

Opgemerkt zij evenwel dat het Hof van Justitie van de EU niet zo ver is gegaan als de advocaat-generaal met betrekking tot de concrete inhoud van de continuïteitsverplichting van Skeyes. In zijn conclusies had hij immers erkend dat Skeyes gerechtigd was een zero-ratemaatregel toe te passen, wat betekent dat geen enkel vliegtuig in het Belgische luchtruim of in bepaalde delen daarvan mag opstijgen, landen of zelfs maar doorvliegen. In die zin kan een sluiting van het luchtruim wel degelijk gerechtvaardigd zijn om veiligheidsredenen. De advocaat-generaal noemt als voorbeelden extreme weersomstandigheden, terreurdaden, aanpassingen van luchtverkeersleidingssystemen en -installaties, enz. De veiligheid van het luchtverkeer kan echter niet worden ingeroepen ter rechtvaardiging van een zero-ratemaatregel wanneer de oorzaak daarvan uitsluitend bij de verlener van luchtvaartnavigatiediensten ligt, zoals bijvoorbeeld organisatorische problemen die leiden tot een tekort aan luchtverkeersleiders.

Het Hof van Justitie van de EU heeft zich niet uitgesproken over deze kwestie, maar het is aan de ondernemingsrechtbank van Henegouwen om dit te doen.

Het staat nu duidelijk vast dat wanneer een autonoom overheidsbedrijf zoals Skeyes gebruik maakt van zijn discretionaire bevoegdheid om het Belgische luchtruim te sluiten, het rekening moet houden met de gevolgen van zijn beslissing voor de rechten van de luchtvaartmaatschappijen en met het risico dat het zich voor de bevoegde nationale rechter zal moeten verantwoorden. Op basis van deze elementen zal de ondernemingsrechtbank van Henegouwen het geschil tussen Skeyes en Ryanair moeten beslechten in het licht van de verduidelijkingen aangereikt door het Hof van Justitie van de EU.