EMFG: Neue Transparenzpflichten
für Werbung staatsnaher Unternehmen und Stellen
Während der österreichische Gesetzgeber staatsnahe Unternehmen und Einrichtungen bereits seit Jahren dazu verpflichtet, ihre Werbeausgaben transparent zu veröffentlichen, sind nun auch die EU-Transparenzpflichten für staatliche Werbung scharfgestellt. Das Europäische Medienfreiheitsgesetz (EMFG) geht über die Vorgaben im österreichischen Medientransparenzregime teilweise deutlich hinaus. Die Umsetzung des EMFG in der Praxis wirft deshalb zahlreiche höchst relevante Fragen auf.
Österreichische und europäische Transparenzpflichten
Mit dem Europäischen Medienfreiheitsgesetz (EMFG) möchte die EU die Medienfreiheit und den Medienpluralismus als tragende Säulen der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit schützen. Öffentliche Gelder stellen für viele Medien eine wichtige Einnahmequelle dar. Zugleich ist ihre Zuweisung oder Vorenthaltung jedoch ein starkes Instrument, das die redaktionelle Unabhängigkeit beeinträchtigen kann. Dem möchte die EU mit neuen Transparenzpflichten entgegentreten. Diesen zufolge müssen alle staatlichen und staatsnahen Einrichtungen einerseits gewisse Kriterien und Verfahren bei der Vergabe von Werbeaufträgen einhalten und andererseits ihre Werbeausgaben veröffentlichen.
In Österreich hat der Gesetzgeber diese Problematik bereits vor rund 15 Jahren erkannt. Das Medienkooperations- und -förderungs-Transparenzgesetz (MedKF-TG), so der sperrige Titel, verpflichtet alle der Rechnungshofkontrolle unterworfenen Rechtsträger, gewisse Daten über ihre entgeltlichen Werbeaufträge, wie zum Beispiel den Namen des Mediums oder die centgenauen Kosten jeder Werbeleistung, in die öffentliche Datenbank der KommAustria einzumelden.
Die Transparenzpflichten des EMFG
Während das MedKF-TG für alle der Prüfung des Rechnungshofs unterworfenen Rechtsträger gilt, ist die Anwendbarkeit des EMFG auf einen Rechtsträger wesentlich schwieriger festzustellen. Der Transparenzpflicht des relevanten Artikel 25 EMFG unterliegen alle „Behörden und öffentlichen Stellen“. Die Legaldefinition ist denkbar weit. Erfasst sind nicht nur Behörden und Regierungseinrichtungen, sondern auch alle vom Staat direkt oder indirekt kontrollierten Stellen. Nicht jeder Rechtsträger, der unter das MedKF-TG fällt, ist auch automatisch vom EMFG erfasst. Umgekehrt können die Transparenzpflichten des EMFG aber auch dann greifen, wenn das MedKF-TG nicht anwendbar ist. Es ist daher für jede staatsnahe Einrichtung im Einzelfall zu prüfen, ob sie den Transparenzpflichten des EMFG unterliegt.
Unterliegt ein Rechtsträger dem EMFG, so muss er einerseits jährlich Informationen über seine Ausgaben für staatliche Werbung veröffentlichen. Bekanntzugeben ist jedenfalls der Name des Mediums bzw. Empfängers und der jährliche Gesamtbetrag, der an diesen geflossen ist. Das gilt für die gesamte Werbung, die in Mediendiensten (das sind etwa Zeitungen, Radio, Presse, Podcasts und Nachrichtenportale) oder auf Online-Plattformen geschaltet wurde. Zwar sieht das MedKF-TG bereits seit einigen Jahren für viele Rechtsträger ähnliche Bekanntgabepflichten vor, doch können diese Einrichtungen zusätzlich den Transparenzpflichten des EMFG unterliegen, soweit das MedKF-TG nicht anwendbar ist. Das trifft etwa auf Auslandswerbung zu, die vom MedKF-TG weitgehend ausgenommen ist. Es ist daher eine zweistufige Prüfung vorzunehmen: In einem ersten Schritt ist zu prüfen, ob eine Bekanntgabepflicht nach dem MedKF-TG besteht und, falls dies verneint wird, ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob eine Pflicht zur Veröffentlichung der Werbeausgabe nach dem EMFG besteht. Die erste EMFG-Veröffentlichung von Werbeausgaben muss unserer Auffassung zufolge bis spätestens 7. August 2026 erfolgen.
Andererseits dürfen vom EMFG erfasste Einrichtungen ihre Aufträge für staatliche Werbung bereits heute nur noch nach Durchführung eines offenen, verhältnismäßigen und nichtdiskriminierenden Verfahrens bewilligen. Das Verhältnis dieser Pflicht nach dem EMFG zum (ebenfalls unionsrechtlich geprägten) Vergaberecht ist dabei komplex. Die Pflicht zur Durchführung eines Verfahrens besteht nicht nur beim Beauftragen von Werbeleistungen, sondern generell bei allen Liefer- und Dienstleistungsaufträgen, die Medien erteilt werden. Zur Durchführung dieser Verfahren verlangt das EMFG, dass die Einrichtungen vorab Kriterien zur Vergabe öffentlicher Mittel an Mediendienste und Online-Plattformen bereitstellen. Diese müssen transparent, objektiv, verhältnismäßig und nichtdiskriminierend sein.
Die KommAustria als nationale Regulierungsbehörde muss die Einhaltung dieser Verpflichtungen des EMFG überwachen und jährlich darüber Bericht erstatten.
Zahlreiche ungeklärte Fragen erhöhen die Rechtsunsicherheit
Zwar hat das Justizministerium ein Rundschreiben zum EMFG veröffentlicht und die RTR ihre Orientierungshilfe zur Medientransparenz um einige Punkte zum EMFG ergänzt, doch bestehen in der Praxis nach wie vor zahlreiche ungeklärte Fragen. So ist offen, ob die Transparenzpflichten des EMFG nur für Werbung in der EU gelten oder ob sie weltweit greifen – gute Argumente bestehen für beide Seiten. Unklar ist auch, wie mit programmatischer Werbung (z.B. Google Ads, DV360) umzugehen ist. Während nach dem MedKF-TG eine Sammelmeldung für programmatische Werbung bis 100 Euro zulässig ist, ist nach dem Wortlaut des EMFG programmatische Werbung ab dem ersten Cent gesondert auszuweisen. Hier empfiehlt sich ein pragmatischer Umgang. Weiters steht zwar fest, dass nicht alle vom MedKF-TG erfassten Werbeformen auch unter das EMFG fallen, doch ist die exakte Abgrenzung nach wie vor fraglich. So ist beispielsweise strittig, ob die Buchung digitaler Außenwerbung (z.B. Citylights) die Transparenzpflichten des EMFG auslöst. Auslegungsbedarf wirft außerdem die höchst praxisrelevante Frage auf, ob bzw. welche Werbeleistungen in einem vergabeähnlichen Verfahren, gegebenenfalls im Wettbewerb mit mehreren Bietern, zu bewilligen sind.
Möchten Sie wissen, ob das EMFG auch für Sie gilt, wie Sie Transparenzpflichten am besten umsetzen und wie Sie die Vergabe staatlicher Werbung nach dem EMFG am einfachsten bewilligen?
Wir unterstützen Sie gerne bei diesen und allen weiteren Fragen zur Medientransparenz.
Verordnung - EU - 2024/1083 - EN - EUR-Lex
