Advocaat-generaal verduidelijkt continuïteitsverplichting van Skeyes

Op 13 januari 2022 heeft advocaat-generaal Rantos zijn conclusies gepresenteerd in het kader van de prejudiciële procedure die de ondernemingsrechtbank van Henegouwen, afdeling Charleroi (België) heeft ingeleid in het geding tussen Skeyes en Ryanair over het besluit van Skeyes om het Belgische luchtruim te sluiten wegens personeelsgebrek.

Skeyes heeft in het verleden herhaaldelijk besloten het Belgische luchtruim te sluiten wegens gebrek aan personeel. Tal van actoren uit de sector, waaronder Brussels Airport, grondafhandelaars en luchtvaartmaatschappijen, hebben deze beslissingen aangevochten voor verschillende Belgische rechtbanken, met als argument dat het personeelsgebrek werd veroorzaakt door interne sociale conflicten en een langdurig wanbeheer.

In dit verband heeft Ryanair ook een nationale procedure ingeleid voor de ondernemingsrechtbank van Henegouwen, afdeling Charleroi. Nadat Ryanair in kort geding en bij verstek dwangsommen had verkregen, tekende Skeyes bij dezelfde rechter bezwaar aan.

In het kader van dit geschil heeft de Belgische ondernemingsrechtbank twee prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de EU. Deze betreffen de mogelijke rechtsmiddelen in geval van schending van de verplichting tot dienstverrichting door de verlener van luchtvaartnavigatiediensten en de toepassing van de Europese bepalingen inzake de vrijheid van dienstverrichting en de vrijheid van ondernemerschap op een autonoom overheidsbedrijf dat verantwoordelijk is voor luchtvaartnavigatiediensten.

Bij het geschil betrokken partijen

Skeyes is een autonoom overheidsbedrijf dat op exclusieve basis belast is met de controle van het Belgische luchtverkeer en de operationele en functionele opleiding van zijn personeel overeenkomstig Verordening (EG) nr. 550/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 10 maart 2004 betreffende de verlening van luchtvaartnavigatiediensten in het gemeenschappelijk Europees luchtruim.

Ryanair, de Ierse low cost luchtvaartmaatschappij, voert talrijke vluchten uit in België, onder meer op Brussels Airport en Brussels South Charleroi Airport.

Relevante feiten van de zaak op nationaal niveau

Op 16 mei 2019 heeft Ryanair bij de ondernemingsrechtbank van Henegouwen, afdeling Charleroi een vordering ingesteld met als argument dat Skeyes schade aan haar had berokkend. Meer specifiek heeft Ryanair om uiterst dringende voorlopige maatregelen verzocht na de sluiting van het Belgische luchtruim wegens personeelsgebrek ten gevolge van een collectieve actie door werknemers van Skeyes. Het was niet de eerste keer dat het Belgische luchtruim gesloten werd ten gevolge van sociale onrust en een steeds terugkerend gebrek aan voldoende luchtverkeersleiders.

De ondernemingsrechtbank heeft beslist dat het Belgische luchtruim door Skeyes opnieuw moest worden opengesteld op straffe van dwangsommen ingeval de beslissing, genomen bij verstek, niet zou worden uitgevoerd. Hoewel uiteindelijk geen geldboeten zijn opgelegd, heeft Skeyes de beslissing van de ondernemingsrechtbank aangevochten bij wege van derdenverzet – aangezien zij geen partij was in het door Ryanair aangespannen kort geding – met het betoog dat de ondernemingsrechtbank onbevoegd was. Volgens Skeyes vervult zij een publieke functie als luchtverkeersleider en is zij een autonoom overheidsbedrijf dat aan een specifiek rechtskader is onderworpen, met als gevolg dat de ondernemingsrechtbank niet bevoegd kon zijn. Skeyes betoogde voorts dat zij over de discretionaire bevoegdheid beschikt om het Belgische luchtruim te reguleren en dat haar besluiten om die reden niet aan enige rechterlijke toetsing zijn onderworpen. Ryanair zou derhalve geen subjectief recht gehad hebben om haar initiële vordering in te stellen.

Het verzoek om een prejudiciële beslissing

Op 31 juli 2020 heeft de ondernemingsrechtbank het Hof van Justitie van de EU twee prejudiciële vragen gesteld teneinde de contouren te verduidelijken van de discretionaire bevoegdheid waarover Skeyes beschikt, zoals door haar aangevoerd, om het Belgische luchtruim te sluiten. In het bijzonder heeft de ondernemingsrechtbank, op verzoek van Skeyes, het Hof van Justitie de volgende vragen gesteld:

• Moet voormelde Verordening (EG) nr. 550/2004 aldus worden uitgelegd dat zij de lidstaten de mogelijkheid biedt om de gestelde niet-nakoming van de verplichting tot het verrichten van diensten door de verlener van luchtverkeersdiensten te onttrekken aan toetsing door de rechterlijke instanties van die lidstaat, of moeten de bepalingen van deze Verordening aldus worden uitgelegd dat zij de lidstaten verplicht om, gelet op de aard van de te verrichten diensten, te voorzien in een doeltreffend beroep tegen de gestelde niet-nakoming?
• Moet voormelde Verordening (EG) nr. 550/2004 aldus worden uitgelegd dat zij niet alleen de mededingingsregels als zodanig uitsluit, maar ook alle andere regels die gelden voor op een markt voor goederen en diensten opererende overheidsbedrijven en indirect betrekking hebben op de mededinging, zoals die welke de belemmeringen van de vrijheid van ondernemerschap en de vrijheid van dienstverrichting verbieden?

Belangrijkste conclusies van de advocaat-generaal

• Bij wijze van inleidende opmerking erkent de advocaat-generaal dat Skeyes een "zero-rate"-maatregel mag toepassen, hetgeen betekent dat geen enkel vliegtuig mag opstijgen of landen in, of doorvliegen door, het Belgische luchtruim of bepaalde sectoren van dat luchtruim. In die zin kan een sluiting van het luchtruim volgens de advocaat-generaal wel degelijk gerechtvaardigd zijn om veiligheidsredenen (bijvoorbeeld extreme weersomstandigheden, terreurdaad, aanpassingen aan luchtverkeersleidingssystemen en -installaties, enz.). De veiligheid van het luchtruim kan echter niet worden ingeroepen voor een "zero-rate"-maatregel wanneer de oorzaak ervan uitsluitend bij de verlener van luchtvaartnavigatiediensten ligt, zoals organisatorische problemen die leiden tot een tekort aan luchtverkeersleiders. Ten slotte moet het besluit van een verlener van luchtvaartnavigatiediensten om het luchtruim te sluiten, onderworpen blijven aan rechterlijke toetsing.
• Om te bepalen welke rechter bevoegd is, herinnert de advocaat-generaal eraan dat deze kwestie wordt beheerst door de nationale rechtsorde van de betrokken lidstaat aangezien Europese wetgeving in dit kader ontbreekt. In deze context mag het bestaan van een mechanisme van administratieve toetsing van de activiteiten van de luchtverkeersleider (via de Raad van State) niet in de plaats komen van een effectieve rechterlijke toetsing, noch een luchtvaartmaatschappij een doeltreffende voorziening in rechte ontnemen. De nationale rechter moet dus voorlopige maatregelen kunnen nemen om de volle werking van een toekomstig vonnis te waarborgen, die gestoeld is op subjectieve rechten ontleend aan EU-recht.
• Hoewel luchtvaartnavigatiediensten volgens Verordening (EG) nr. 550/2004 niet onder het mededingingsrecht vallen, sluit deze Verordening niet uit dat ten aanzien van dienstverleners die zijn aangewezen om luchtvaartnavigatiediensten te verrichten, de regels worden toegepast die gelden voor overheidsbedrijven die actief zijn op een markt voor goederen en diensten, zoals de regels die belemmeringen van de vrijheid van ondernemerschap en het vrijheid van dienstverrichting verbieden.

Volgende stappen in de procedure?

De conclusies zullen het Hof van Justitie tot leidraad dienen bij de beantwoording van de gestelde prejudiciële vragen betreffende de afbakening van het geheel van verplichtingen waaraan autonome overheidsbedrijven zoals Skeyes zijn onderworpen en omtrent de potentiële rechtsmiddelen die daaruit kunnen voortvloeien. Hoewel de conclusies van de advocaten-generaal in de overgrote meerderheid van de gevallen worden gevolgd, behouden de Europese rechters altijd de vrijheid om ervan af te wijken.

De prejudiciële beslissing van het Hof zal naar verwachting over ongeveer zes maanden worden genomen.

De ondernemingsrechtbank zal vervolgens het geschil tussen Skeyes en Ryanair moeten beslechten in het licht van de bevindingen van het Hof.