De toekomst van aanbesteden (Deel I): de keuze voor één rechtstreeks toepasselijke Europese verordening
Het aanbestedingsrecht vindt zijn oorsprong in drie Europese richtlijnen: Richtlijn 2014/23/EU (concessies), Richtlijn 2014/24/EU (klassieke overheidsopdrachten) en Richtlijn 2014/25/EU (nutssectoren) (gezamenlijk: "de huidige Aanbestedingsrichtlijnen"). Dit stelsel staat op het punt om gewijzigd te worden. In december 2024 is de Europese Commissie gestart met een herzieningsprocedure. Aanleiding daarvoor is een verslag uit 2023 van de Europese Rekenkamer waarin is geconcludeerd dat de Europese aanbestedingspraktijk tekortschiet vanwege een afname van concurrentie, de beperkte deelname van zowel het mkb als grensoverschrijdende inschrijvers en een toename van enkelvoudige inschrijvingen. Het doel van de herzieningsprocedure is om de aanbestedingsregels te vereenvoudigen, flexibeler te maken en in te zetten voor strategische doelen zoals duurzaamheid, innovatie en economische veiligheid.
De herzieningsprocedure bevindt zich op dit moment in een vergevorderd stadium. Op 9 juli 2026 is een conceptvoorstel uitgelekt van de Europese Commissie voor een nieuwe Verordening inzake overheidsopdrachten en concessies (hierna: "het Conceptvoorstel"). Op basis van het Conceptvoorstel ziet het ernaar uit dat het Europese aanbestedingsrecht ingrijpend gaat veranderen. Of dat daadwerkelijk het geval zal zijn, moet blijken uit het definitieve voorstel waar de Europese Commissie momenteel aan werkt. De publicatie daarvan staat gepland op 9 september 2026.
In de aanloop naar de publicatie van het definitieve voorstel publiceren wij een reeks artikelen over belangrijke thema’s uit het gelekte Conceptvoorstel. Dit is het eerste deel uit deze artikelenreeks. In dit artikel staan wij eerst stil bij de eerdere fases van de herzieningsprocedure. Vervolgens lichten wij het verschil tussen een Europese verordening en een Europese richtlijn toe, mede in relatie tot de Nederlandse Aanbestedingswet 2012. Tot slot bespreken wij de motivatie van de Europese Commissie om te kiezen voor een nieuwe Verordening inzake overheidsopdrachten en concessies.
Vertrekpunt: de herzieningsprocedure van de huidige Aanbestedingsrichtlijnen
De huidige Aanbestedingsrichtlijnen uit 2014 bleken in de praktijk te complex en te weinig flexibel om aan de hedendaagse eisen te voldoen. Om deze tekortkomingen aan te pakken, is de Europese Commissie een herzieningsprocedure gestart.
Als eerste stap in deze herzieningsprocedure heeft de Europese Commissie in lijn met de Better Regulation Guidelines een uitgebreid consultatietraject doorlopen. Dit zijn interne richtsnoeren van de Europese Commissie voor het opstellen en herzien van Europese wetgeving. Op basis van de Better Regulation Guidelines moet nieuwe Europese regelgeving worden voorbereid op basis van stakeholderconsultaties, evaluaties van bestaande wetgeving en effectbeoordelingen. In dat verband heeft de Europese Commissie in december 2024 een call for evidence en een publieke consultatie over de werking van de huidige Aanbestedingsrichtlijnen gelanceerd. In reactie daarop zijn ruim 1.600 inzendingen ontvangen van onder meer aanbestedende diensten, marktpartijen en juridische deskundigen uit vrijwel alle 27 lidstaten. CMS heeft in deze consultatieperiode ook input geleverd over de werking van Richtlijn 2014/24/EU inzake klassieke overheidsopdrachten.
In oktober 2025 is de evaluatie van de Europese Commissie van de huidige Aanbestedingsrichtlijnen verschenen. Deze evaluatie werd beschouwd als een eerste stap richting het Conceptvoorstel zoals dat er nu ligt. Aansluitend daarop heeft de Europese Commissie in november 2025 een twaalf weken durende consultatie geopend, specifiek gericht op de herziening en modernisering van de de huidige Aanbestedingsrichtlijnen. Op 27 maart 2026 heeft de Europese Commissie het Factual Summary Report met de uitkomsten van deze consultatie gepubliceerd. Vervolgens heeft de Europese Commissie het Conceptvoorstel opgesteld.
Juridisch kader: verschil tussen een verordening en een richtlijn
Artikel 288 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie ("VWEU") bepaalt wat een verordening en een richtlijn inhouden:
"Een verordening heeft een algemene strekking. Zij is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.
Een richtlijn is verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, doch aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen."
Het verschil schuilt erin dat een verordening direct van toepassing is in iedere lidstaat, terwijl een richtlijn door iedere lidstaat afzonderlijk moet worden geïmplementeerd in nationale wetgeving. Bij de implementatie van een richtlijn kunnen tussen lidstaten verschillen in nationale wetgeving ontstaan, doordat lidstaten eigen keuzes maken over de precieze invulling van de regels. Deze flexibiliteit kan nuttig zijn wanneer rekening moet worden gehouden met nationale tradities of andere specifieke omstandigheden. Tegelijkertijd kan deze omzettingsvrijheid fragmentatie in de hand werken, waarbij ondernemers en aanbestedende diensten in verschillende lidstaten met uiteenlopende regels te maken krijgen.
Een verordening voorkomt dit: zij creëert één uniform regelgevend kader voor de gehele Europese Unie, wat meer rechtszekerheid biedt en grensoverschrijdende activiteiten vereenvoudigt. De Europese wetgever kiest doorgaans voor een verordening wanneer uniformiteit essentieel is voor de werking van de Europese interne markt, en voor een richtlijn wanneer meer ruimte voor nationale aanpassing gewenst is.
Het Conceptvoorstel
Het Conceptvoorstel is gebaseerd op artikel 114 VWEU. Dit artikel biedt de juridische grondslag voor Europese wetgeving die de Europese interne markt dient te versterken. Dat sluit aan bij het doel van de herzieningsprocedure, nu het Conceptvoorstel beoogt de Europese aanbestedingsregels in de lidstaten te vereenvoudigen en te harmoniseren.
Gewone wetgevingsprocedure
Het definitieve voorstel dat op 9 september 2026 wordt verwacht, doorloopt de zogenoemde gewone wetgevingsprocedure van artikel 294 VWEU. Op grond van de gewone wetgevingsprocedure wordt het definitieve voorstel na indiening besproken door het Europees Parlement en de Europese Raad. Dit wordt de eerste lezing genoemd. Tijdens de eerste lezing kunnen het Europees Parlement en de Europese Raad wijzigingen aanbrengen op het definitieve voorstel. Als deze wijzigingen akkoord worden bevonden, wordt het definitieve voorstel gezamenlijk vastgesteld. Voor de eerste lezing geldt geen wettelijke termijn.
Komen het Europees Parlement en de Europese Raad er tijdens de eerste lezing niet uit, dan volgt een tweede lezing. Tijdens de tweede lezing krijgen elk van beide instellingen drie maanden de tijd (verlengbaar met één maand) om wijzigingen voor te stellen. Is er daarna nog steeds geen overeenstemming tussen het Europees Parlement en de Europese Raad, dan heeft een bemiddelingscomité, bestaande uit de leden van de Europese Raad en een gelijk aantal leden van het Europees Parlement, zes weken om tot een compromis te komen (verlengbaar met twee weken).
Gevolgen voor de Nederlandse Aanbestedingswet 2012
Na overeenstemming en vaststelling door het Europees Parlement en de Europese Raad wordt de nieuwe Verordening inzake overheidsopdrachten en concessies gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie. Artikel 144 van het Conceptvoorstel bepaalt dat de verordening twintig dagen na de publicatie in werking treedt, maar dat de bepalingen uit de verordening pas twee jaar later daadwerkelijk van kracht worden. Lidstaten krijgen zo voldoende tijd om zich voor te bereiden op de wijzigingen.
Voor de rechtstreekse toepassing van de verordening is zoals besproken geen omzettingshandeling vereist. Artikel 144 van het Conceptvoorstel luidt in dat verband: "This Regulation shall be binding in its entirety and directly applicable in all Member States." Dit betekent voor Nederland dat de Aanbestedingswet 2012 op termijn geheel of grotendeels zal worden vervangen door de nieuwe Verordening inzake overheidsopdrachten en concessies.
Motivering van de Europese Commissie
De vraag die boven de markt hangt, is waarom de Europese Commissie deze ommezwaai voor ogen heeft. De context, doelstellingen en motivering van de Europese Commissie zijn beschreven in de memorie van toelichting bij het Conceptvoorstel. De memorie van toelichting schetst de tekortkomingen van de huidige Aanbestedingsrichtlijnen, waaronder de complexiteit en rechtsonzekerheid, de beperkte toepassing van sociale, milieu- en innovatiecriteria, de versnipperde digitale systemen en het ontbreken van duidelijke regels voor markttoegang van ondernemingen uit derde landen. Het Conceptvoorstel beoogt deze problemen aan te pakken.
De keuze voor één rechtstreeks toepasselijke Europese verordening wordt door de Europese Commissie door drie kernoverwegingen onderbouwd.
1. Fragmentatie door uiteenlopende nationale omzetting bestrijden
Ten eerste is uit de eerdergenoemde evaluatie gebleken dat de omzetting van de huidige Aanbestedingsrichtlijnen in nationaal recht in alle 27 lidstaten tot aanzienlijke fragmentatie heeft geleid. Het naast elkaar bestaan van drie afzonderlijke Aanbestedingsrichtlijnen voor concessies, klassieke overheidsopdrachten en nutssectoren, gecombineerd met uiteenlopende nationale omzettingskeuzes, heeft geresulteerd in complexiteit en inconsistentie. Lidstaten hebben bij de implementatie uiteenlopende keuzes gemaakt waarbij sommige verder zijn gegaan dan de huidige Aanbestedingsrichtlijnen voorschrijven (zogenaamd gold-plating), wat heeft geleid tot hogere nalevingskosten en juridische onzekerheid voor zowel aanbestedende diensten als marktpartijen. Door één rechtstreeks toepasselijke verordening vast te stellen, ontstaat een uniform regelgevend kader voor de hele Europese Unie dat deze fragmentatie opheft en uiteenlopende nationale implementatie voorkomt.
2. Rechtszekerheid en een gelijk speelveld creëren
Ten tweede geeft de Europese Commissie aan dat het samenvoegen van de regels voor overheidsopdrachten, nutssectoren en concessies in één verordening zorgt voor meer samenhang en rechtszekerheid. Dit sluit aan bij het mandaat van de Europese Raad "One Europe, One Market", dat verwijst naar de ambitie om de Europese interne markt verder te versterken en te integreren. Uit de eerdergenoemde evaluatie kwam namelijk naar voren dat het doel van grotere rechtszekerheid met de huidige Aanbestedingsrichtlijnen niet is behaald. De huidige Aanbestedingsrichtlijnen bevatten begrippen die op verschillende manieren kunnen worden uitgelegd, waardoor onduidelijkheid ontstaat voor aanbestedende diensten en marktpartijen. Zo is het bijvoorbeeld niet altijd duidelijk welke organisaties onder de aanbestedingsregels vallen en hoe de reikwijdte van een aanbestedingsplichtige overheidsopdracht moet worden afgebakend. Door één rechtstreeks toepasselijke verordening vast te stellen, beoogt de Europese Commissie deze tekortkomingen te adresseren en een gelijk speelveld voor zowel aanbestedende diensten als marktpartijen in de hele Europese Unie te creëren.
3. Vereenvoudiging en lastenvermindering brengen
Ten derde brengt een nieuwe verordening aanbestedingsregels samen die nu verspreid staan over meer dan vijftig andere Europese wetten voor specifieke sectoren. Op grond van artikel 141 van het Conceptvoorstel worden aanbestedingsbepalingen uit onder meer de Ecodesign-verordening (Verordening (EU) 2024/1781), de Net-Zero Industry Act (Verordening (EU) 2024/1735), de Batterijenverordening (Verordening (EU) 2023/1542), de Bouwproductenverordening (Verordening (EU) 2024/3110), de Verpakkingenverordening (Verordening (EU) 2025/40), de Energie-efficiëntierichtlijn (Richtlijn (EU) 2023/1791), de Corporate Sustainability Due Diligence-richtlijn (Richtlijn (EU) 2024/1760) en de Ontbossingsverordening (Verordening (EU) 2023/1115) geschrapt en overgeheveld naar de nieuwe verordening. De Europese Commissie spreekt van een regulatory deep cleaning om overlap en dubbele regels te schrappen. Daarnaast wordt het aantal aanbestedingsprocedures teruggebracht tot slechts vier verschillende procedures (waarover meer in Deel II van deze artikelenreeks). Hiermee beoogt de Europese Commissie de administratieve lasten voor zowel aanbestedende diensten als marktpartijen te verlagen.
Conclusie
Kortom: de keuze voor één rechtstreeks toepasselijke Europese verordening is geen juridisch-technisch detail, maar een bewuste beleidskeuze. De Europese Commissie wil het Europese aanbestedingsrecht fundamenteel anders inrichten. Het moet uniformer, eenvoudiger en overal direct geldend worden, zonder de omweg van nationale wetgeving.
Meer informatie of advies
Wilt u meer weten of van gedachten wisselen over de mogelijke gevolgen van de herziening van de huidige Aanbestedingsrichtlijnen voor uw organisatie, of over andere aanbestedingsrechtelijke kwesties? Neem dan contact met ons op, wij gaan graag met u in gesprek.
