Europees Hof: loonsverhoging als sociaal gunningscriterium toelaatbaar bij aanbestedingen
Op 5 maart 2026 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie ("Hof") zich uitgesproken over de toelaatbaarheid van een sociaal gunningscriterium in een aanbestedingsprocedure. Het criterium behelst de toekenning van punten op basis van een door de inschrijver voorgestelde loonsverhoging ten opzichte van het sectorale cao-loon voor het uitvoerend personeel.
In dit artikel bespreken wij het arrest en het belang daarvan voor aanbestedende diensten en inschrijvers in de praktijk. Daarbij beperken wij ons tot de prejudiciële vragen die betrekking hebben op Richtlijn 2014/24/EU ("de Richtlijn") betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten.
Achtergrond van de zaak
De gemeente Ortuella in Spanje heeft een openbare procedure voor het plaatsen van een overheidsopdracht uitgeschreven voor thuiszorgdiensten. De opdracht kwalificeert als "maatschappelijke dienstverlening waarbij geen onderdak wordt verschaft". De geraamde waarde van de opdracht bedraagt EUR 166.250 en ligt daarmee onder de Europese drempel van EUR 750.000 voor sociale en andere specifieke diensten. De Spaanse wetgever heeft echter ervoor gekozen om de bepalingen uit de Richtlijn, waaronder artikel 67 over gunningscriteria, ook van toepassing te verklaren op opdrachten onder deze drempel.
In het bestek van de thuiszorgopdracht is een gunningscriterium opgenomen waarvoor inschrijvers maximaal 40 punten kunnen verdienen. Dit gunningscriterium richt zich op een procentuele loonsverhoging die de inschrijver voor het aan de opdracht toegewezen personeel voorstelt ten opzichte van het loon in de toepasselijke sectorale cao. Verder is de inschrijver aan wie de opdracht wordt gegund verplicht om binnen een maand na contractsluiting, na onderhandelingen met werknemersvertegenwoordigers, te specificeren hoe deze loonsverhoging wordt toegekend. Tot slot moet de winnende inschrijver zich ook inspannen voor de totstandkoming van een nieuwe cao voor het thuiszorgpersoneel.
AESTE, een ondernemersvereniging in de zorgsector, maakt bezwaar tegen deze gunningssystematiek omdat zij meent dat de opzet in strijd is met het Unierecht. De gehanteerde gunningssystematiek houdt namelijk in dat de inschrijver met de hoogste procentuele loonsverhoging het maximum van 40 punten ontvangt, waarna andere inschrijvingen naar evenredigheid worden gewaardeerd. AESTE stelt zich op het standpunt dat het verband tussen een loonsverhoging en een verbetering van de dienstverlening te hypothetisch is om als bepalende gunningsfactor te dienen. Daarnaast kan het gunningscriterium discriminerend werken voor marktdeelnemers met onvoldoende middelen om meer dan de cao-tarieven te betalen. De bevoegde administratieve beroepsinstantie in Baskenland deelt deze twijfels en legt daarom drie prejudiciële vragen voor aan het Hof.
Juridisch kader
Artikel 67 van de Richtlijn bepaalt dat aanbestedende diensten de gunning van overheidsopdrachten baseren op de economisch meest voordelige inschrijving ("EMVI"). De EMVI wordt vastgesteld op basis van prijs, kosten of kosteneffectiviteit, waarbij onder meer de beste prijs-kwaliteitsverhouding in aanmerking kan worden genomen. Deze verhouding kan worden bepaald aan de hand van kwalitatieve, milieu- en sociale aspecten, mits deze aspecten verband houden met het voorwerp van de opdracht.
Op grond van artikel 67 lid 3 van de Richtlijn worden gunningscriteria geacht verband te houden met het voorwerp van de opdracht wanneer zij betrekking hebben op de te verrichten diensten. Dit geldt ook voor factoren die te maken hebben met het specifieke productieproces, zelfs wanneer deze factoren geen deel uitmaken van de materiële basis van de dienst.
Het oordeel van het Hof
Sociale loonsverhogingscriteria en EMVI
Het Hof stelt voorop dat het betrokken gunningscriterium zonder meer als een sociaal criterium kwalificeert. Het gunningscriterium ziet immers op een loonsverhoging voor personeel dat de thuiszorgopdracht uitvoert. Vervolgens beoordeelt het Hof of dit gunningscriterium "verband houdt met het voorwerp van de opdracht" in de zin van artikel 67 van de Richtlijn.
Het Hof benadrukt dat het gunningscriterium direct raakt aan de loonkosten van het uitvoerend personeel. Het personeel is in een arbeidsintensieve dienst als thuiszorg in hoge mate bepalend voor de kostenstructuur en de kwaliteit van de dienstverlening. De opdracht betreft bovendien kwetsbare, achtergestelde gebruikers, waarvoor kwaliteit, continuïteit, toegankelijkheid en beschikbaarheid van zorg essentieel zijn. Het is volgens het Hof niet onredelijk om te veronderstellen dat hogere lonen de personeelsbinding bevorderen en het mogelijk maken om beter gekwalificeerd personeel aan te trekken. Dit kan de kwaliteit en de continuïteit van de dienstverlening uiteindelijk ten goede komen.
Daarmee is volgens het Hof voldaan aan het vereiste dat het gunningscriterium betrekking heeft op de te verrichten diensten en op factoren in het productieproces van die dienst, ook al raken deze factoren niet aan de materiële essentie van de dienst.
Non-discriminatie en gelijke behandeling
Bij de verwijzende rechter bestond nog de vrees dat het gunningscriterium discriminerend en onevenredig zou kunnen zijn, met name voor kleinere marktdeelnemers. Zij zijn mogelijk niet in staat om lonen te betalen die boven de cao-tarieven liggen, maar kunnen wel concurrerende inschrijvingen met een gunstige prijs-kwaliteitverhouding indienen.
Het Hof brengt allereerst in herinnering dat gunningscriteria niet mogen leiden tot onbeperkte keuzevrijheid en de beginselen van transparantie, gelijke behandeling en non-discriminatie moeten waarborgen. Of het gunningscriterium in deze zaak feitelijk een discriminerend of uitsluitend effect heeft, kan het Hof echter niet beoordelen bij gebrek aan feitelijke gegevens. Deze proportionaliteits- en discriminatiebeoordeling laat het Hof nadrukkelijk aan de verwijzende rechter. In algemene zin oordeelt het Hof dat een gunningscriterium dat rekening houdt met loonsverhoging boven de cao-tarieven voor het uitvoerend personeel geschikt is om de EMVI te identificeren bij een maatschappelijk-sociale opdracht zoals hier aan de orde.
Belang voor de praktijk
Dit arrest is van bijzonder belang voor aanbestedende diensten en inschrijvers in de sociale-dienstensector, maar heeft tevens bredere reikwijdte voor sociale criteria in aanbestedingen in het algemeen.
Het Hof bevestigt expliciet dat loonverhogingscriteria voor uitvoerend personeel een toelaatbaar sociaal gunningscriterium kunnen vormen. De sleutelvoorwaarde is dat het gunningscriterium voldoende verband houdt met het voorwerp van de opdracht. Dit zal relatief eenvoudiger zijn aan te tonen bij arbeidsintensieve diensten, zeker als de kwaliteit en continuïteit van de dienst sterk samenhangen met de beloning en stabiliteit van het personeel. Aanbestedende diensten die dergelijke sociale gunningscriteria willen hanteren, doen er goed aan in de aanbestedingsstukken helder te onderbouwen waarom loonhoogte en arbeidsvoorwaarden direct impact hebben op de kwaliteit, continuïteit en beschikbaarheid van de dienst, en waarom het gekozen criterium proportioneel is ten opzichte van dat doel.
Hoewel het Hof de geschiktheid van het criterium bevestigt, benadrukt het tevens dat sociale criteria niet mogen leiden tot kunstmatige beperking van de mededinging of tot ongerechtvaardigde benadeling van bepaalde typen ondernemers. Zo mag de toegang van het midden- en kleinbedrijf niet worden beperkt. De proportionaliteits- en discriminatiebeoordeling moet feitelijk en concreet worden uitgevoerd door de nationale instantie. In de praktijk betekent dit dat aanbestedende diensten vooraf marktonderzoek of consultaties kunnen verrichten om te toetsen of een loonsverhogingscriterium reëel en haalbaar is voor een brede kring van aanbieders.
Meer informatie of advies
Wilt u meer weten over de toepassing van sociale gunningscriteria of wilt u van gedachten wisselen over een andere aanbestedingsrechtelijke kwestie? Neem dan contact met ons op, wij gaan graag met u in gesprek.
