Nieuwe stedelijke ontwikkeling óók mogelijk bij enkele, substantiële functiewijziging

De jurisprudentie over het toepassingsbereik van de zogeheten "Ladder voor duurzame verstedelijking" (hierna: "de Ladder") blijft in beweging. Met haar uitspraak van 1 juni jongstleden heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) meer duidelijkheid geschapen over het begrip "nieuwe stedelijke ontwikkeling".

Wettelijk systeem

Als een bestemmingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, moet de toelichting bij het bestemmingsplan informatie verschaffen waaruit volgt dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte. Indien er sprake is van een actuele regionale behoefte, moet voorts in de toelichting worden beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins. Als blijkt dat de beoogde stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaande stedelijke gebied van die regio kan plaatsvinden, moet bovendien worden beschreven in hoeverre wordt voorzien in de behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig kunnen worden ontwikkeld. De toets verloopt dus stapsgewijs: als aan de eerste voorwaarde wordt voldaan, ga je vervolgens een trede hoger, en als ook aan die tweede voorwaarde is voldaan, kom je bij de derde en laatste trede, vandaar de term "Ladder". Deze toets is in 2012 ingevoerd ter stimulering van een zorgvuldig ruimtegebruik.

De kernvraag is dus, wanneer sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Volgens het Besluit ruimtelijke ordening wordt daaronder verstaan: de ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen. Een tamelijk ruime definitie derhalve, die nogal wat ruimte laat voor interpretatie.

Ook bij enkele functiewijziging, mits …

Als het nieuwe bestemmingsplan ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan allerlei extra bouwmogelijkheden bevat, zal meestal sprake zijn van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, en moet derhalve ook de "Laddertoets" worden verricht. Maar hoe zit het als het bestemmingsplan enkel een functiewijziging ten opzichte van de voorheen geldende bestemming of van reeds bestaande bebouwing toestaat? Denk daarbij bijvoorbeeld aan een perceel onbebouwde grond dat in het vorige bestemmingsplan een bedrijfsbestemming had, en dat in het nieuwe bestemmingsplan een detailhandelsbestemming krijgt, zonder dat de bebouwingsmogelijkheden als zodanig worden gewijzigd. Of aan een kantoorgebouw dat kan worden getransformeerd naar studentenhuisvesting, zonder dat er aan de buitenkant van het gebouw iets verandert. In 2015 deed de Afdeling nog enkele uitspraken, waaruit volgde dat een (ingrijpende) functiewijzing zonder nieuw ruimtebeslag niet kwalificeert als een nieuwe stedelijke ontwikkeling. In april van dit jaar volgden daarentegen uitspraken waarin werd overwogen dat als het ruimtebeslag in de zin van "footprint" – de maximaal toegelaten oppervlakte aan bebouwing – niet toeneemt ten opzichte van het vorige plan, een enkele functiewijziging kan kwalificeren als een nieuwe stedelijke ontwikkeling, mits die functiewijziging substantieel is. Wat voegt de Afdelingsuitspraak van 1 juni jongstleden hieraan toe?

Legalisering van illegale permanente bewoning van recreatiewoningen

In de gemeente Zundert ligt een recreatiepark Patersven, groot 28 hectare. Het park omvat 480 bouwpercelen voor recreatiewoningen, waarvan een beperkt aantal uitsluitend recreatief in gebruik is, met andere woorden het grootste deel van de recreatiewoningen wordt permanent bewoond, hetgeen onder het voorheen geldende bestemmingsplan niet was toegestaan. Het nieuwe bestemmingsplan strekt tot legalisering van illegale permanente bewoning van 420 van deze recreatiewoningen door middel van de aanduiding "specifieke vorm van wonen – bewoning".

Enkele omwonenden van het park stellen beroep in tegen het bestemmingsplan uit vrees voor overlast als gevolg van permanente bewoning door onder meer arbeidsmigranten. Zij voeren daarbij aan dat het bestemmingsplan in strijd is met de Ladder.

De Afdeling overweegt dat bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, moet worden beoordeeld welk planologisch beslag op de ruimte het voorliggende plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande plan en in hoeverre het plan, in vergelijking met het voorgaande plan, voorziet in een functiewijziging. Omdat het voorgaande plan permanente bewoning van de recreatiewoningen verbood, en het nieuwe plan, naast verblijfsrecreatie, ook permanente bewoning door een niet-huishouden met een maximum van vier personen of door een huishouden toestaat, voorziet het plan ten opzichte van het voorgaande plan dus in extra gebruiksmogelijkheden van een groot aantal van de bestaande recreatiewoningen. Gelet op de aard en de omvang van de functiewijziging is de Afdeling van oordeel dat hier sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.

Uit de plantoelichting volgt dat de actuele regionale behoefte (trede 1 van de Ladder) is aangetoond, nu uit een onderzoek naar voren komt dat in de regio West-Brabant behoefte is aan permanente huisvesting voor arbeidsmigranten. Dat aan die opgave deels tegemoet wordt gekomen door het legaliseren van illegale permanente bewoning van recreatiewoningen is volgens de Afdeling niet in strijd met het Besluit ruimtelijke ordening. Ook stelt de Afdeling nog vast dat met dit bestemmingsplan niet is voorzien in permanente bewoning van recreatiewoningen die niet reeds werden bewoond in de door de gemeenteraad gehanteerde peilperiode.

Over de vraag of de behoefte binnen bestaand stedelijk gebied kan worden opgevangen (trede 2 van de Ladder) overweegt de afdeling dat daarbij moet worden uitgegaan van hetgeen is toegestaan op grond van het voorheen geldende plan. In dit geval komt dat erop neer dat het vorige plan voorzag in een omvangrijk recreatiepark van maximaal 500 recreatiewoningen en daarmee in een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van dienstverlening. Aldus is sprake van bestaand stedelijk gebied.

Omdat er dus sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling die aantoonbaar voorziet in een actuele regionale behoefte en die ontwikkeling binnen bestaand stedelijk gebied kan plaatsvinden, komt de Afdeling niet meer toe aan de derde trede van de Ladder, die immers eerst aan de orde komt als de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied kan plaatsvinden.

Conclusie

De vraag die de Afdelingsuitspraken van april dit jaar nog open lieten was of voor het antwoord op de vraag, of sprake is van een substantiële functiewijziging nog van belang is of het totale bruto vloeroppervlak, dus het totale bouwvolume, toeneemt. De Afdelingsuitspraak inzake het Recreatiepark Patersven maakt duidelijk dat dit niet het geval is: óók als zowel de footprint als het totale bouwvolume blijkens een planvergelijking gelijk blijven, kan er ingeval van een enkele functiewijziging tóch sprake zijn van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, mits deze als substantieel kan worden gekwalificeerd. Dat laatste was in dit geval van toepassing, gelet op het grote aantal recreatiewoningen waarvoor de functiewijziging zou gaan gelden.

De Ladder is niet alleen van toepassing op bestemmingsplannen, maar ook op inpassingsplannen, uitwerkingsplannen, wijzigingsplannen en uitgebreide omgevingsvergunningen waarbij van het bestemmingsplan wordt afgeweken op basis van een goede ruimtelijke onderbouwing. De Ladder is niet van toepassing op de zogeheten "kruimelvergunning", dat wil zeggen een omgevingsvergunning waarbij van het bestemmingsplan (of de beheersverordening) wordt afgeweken in een geval dat voorkomt op de limitatieve lijst opgenomen in artikel 4 bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Hoewel uit de Afdelingsjurisprudentie lijkt te volgen dat ook bij de verlening van een kruimelvergunning moet worden beoordeeld of de vergunde activiteit zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een aantasting van het woon-, leef- en ondernemersklimaat zal leiden die uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbaar moet worden geacht, gaat die beoordeling toch minder ver dan die welke moet worden verricht in het kader van de Laddertoets. Dat is mijns inziens met name het geval, indien bijvoorbeeld een leegstaand kantoorgebouw met gebruikmaking van een kruimelvergunning wordt getransformeerd naar bijvoorbeeld studentenwoningen of een hotelaccommodatie. Vanwege de schaal en omvang van een dergelijke functiewijziging is het in dergelijke situaties goed denkbaar dat moet worden gesproken van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, zodat het logisch zou zijn om ook daar de Ladder voor duurzame verstedelijking toe te passen. Maar zover is het nog niet.