La loi PACTE a donné corps à une réflexion déjà ancienne : la possibilité que les installations soumises au système European Trading Scheme (ETS) puissent bénéficier du mécanisme des certificats d’économies d’énergie.
Avant la loi PACTE
- La création des certificats d’économies d’énergie
La loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique a instauré le dispositif des certificats d’économies d’énergie.
Ce dispositif repose sur l’obligation de réaliser des économies d’énergie imposée par les pouvoirs publics aux vendeurs d’énergie, appelés « obligés », à peine pour ces derniers de verser une pénalité libératoire. Les obligés sont ainsi incités à promouvoir activement l’efficacité énergétique auprès des consommateurs d’énergie : ménages, collectivités territoriales ou professionnels.
Les certificats d’économies d’énergie sont délivrés, sous certaines conditions, par le ministre de la Transition écologique et solidaire aux acteurs « éligibles » (les obligés mais aussi certaines autres personnes morales non obligées) réalisant des opérations d’économies d’énergie. Ces actions peuvent être menées dans divers secteurs d’activité (résidentiel, tertiaire, industriel, agricole, transport, etc.), sur le patrimoine des éligibles ou auprès de tiers qu’ils ont incités à réaliser des économies d’énergie.
Les obligés ont également la possibilité d’acheter des certificats d’économies d’énergie à d’autres acteurs ayant mené des actions d’économies d’énergie, en particulier les éligibles non obligés.
- La coexistence des certificats d’économies d’énergie avec le système européen d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (système ETS)
Jusqu’à présent, les actions d'économies d'énergie réalisées dans les installations classées pour la protection de l'environnement soumises au système ETS, étaient exclues du bénéfice des certificats d’économies d’énergie par le dernier alinéa de l’article L.221-7 du Code de l’énergie. Selon cet article, « les économies d'énergie réalisées dans les installations classées visées à l'article L.229-5 du Code de l'environnement […] ne donnent pas lieu à délivrance de certificats d'économies d'énergie », parce que le marché de quotas incite déjà leurs exploitants à réduire leurs consommations d’énergie.
L’article 7 § 12 de la directive 2012/27 du 25 octobre 2012 relative à l'efficacité énergétique précise en effet que « les États membres veillent, lorsque les effets de mesures de politique publique ou d'actions spécifiques se chevauchent, à ce que les économies d'énergie réalisées ne soient pas comptabilisées deux fois ».
En pratique, seules des actions particulières réalisées dans des installations soumises au système européen d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre pouvaient donner lieu à la délivrance de certificats d’économies d’énergie : il s’agissait d’actions ayant pour effet de réduire la consommation d’énergie du site, mais sans diminuer ses émissions de gaz à effet de serre (par exemple, des actions sur l’éclairage) ou encore d’actions sur des équipements et procédés non couverts par le système ETS.
Cependant, l’Administration a pris conscience de l’opportunité que représenterait l’extension de l’éligibilité des opérations d’économies d’énergies réalisées aux installations soumises au système de quotas ETS.
- La prise de conscience de l’opportunité de rendre éligibles aux certificats d’économies d’énergie les opérations réalisées dans des installations soumises au système ETS
Cette éligibilité nouvelle constitue une opportunité, tant pour les exploitants, qui pourraient ainsi financer une partie de leurs actions d’efficacité énergétique au-delà de la vente sur le marché des quotas, que pour les obligés, qui trouveraient ainsi de nouveaux gisements d’actions d’économies d’énergie à engager.
De ce fait, l’Administration a, dès la réunion du « comité pilotage CEE » du 25 octobre 2017, présenté les principes directeurs destinés à guider l’expérimentation de l’ouverture des certificats d’économies d’énergie aux opérations d’économies d’énergie réalisées dans des installations soumises au système ETS. Cette expérimentation est désormais prévue par l’article 143 de la loi PACTE.
Les apports de la loi PACTE
- Les dispositions législatives adoptées
L’article 143 de la loi PACTE, qui correspond à un amendement proposé par le groupe La République en Marche est en effet revenu sur l’exclusion des installations soumises au système ETS du mécanisme des certificats d’économies d’énergie. Il permet la délivrance de certificats pour les actions d'économies d'énergie réalisées dans les installations classées pour la protection de l'environnement soumises aux quotas d’émission.
Selon les auteurs de cet amendement, les installations classées pour la protection de l'environnement sous ETS représentent 10 % de la consommation énergétique nationale. La mesure est justifiée par la nécessité de mener « des actions renforcées [pour atteindre] les objectifs ambitieux de réduction des consommations énergétiques et des émissions de gaz à effet de serre ».
L’article L.221-7 du Code de l’énergie, tel que modifié par l’article 143 de la loi PACTE, renvoie à un texte réglementaire pour la fixation des catégories d'installations concernées et des conditions et modalités de délivrance de ces certificats.
- Les dispositions réglementaires à venir
Les projets de textes réglementaires (décret et arrêté) font l’objet d’une consultation auprès de la profession depuis plusieurs mois et devraient être publiés prochainement.
Afin ne pas créer de risque de déstabilisation du dispositif des certificats d’économies d’énergie, et de prévenir tout effet d’aubaine, il est prévu de mettre en place pour la quatrième période du dispositif un élargissement limité de l’éligibilité. Cette éligibilité serait ainsi réservée aux actions réalisées dans le cadre d’opérations spécifiques, non standardisées, dans des installations éligibles à l’allocation de quotas gratuits au titre de l’article L.229-8 du Code de l’environnement (secteurs présentant un risque de fuite carbone) couvertes par un système de management de l’énergie, sur la base d’une évaluation théorique des économies d’énergie dont les hypothèses devraient être confirmées par un mesurage.
Enfin, il est envisagé, pour faciliter l’instruction et la constitution des dossiers, que le ministre publie au Bulletin officiel, pour certaines opérations précises et réplicables, des lignes directrices harmonisées (LDH). Elles correspondent à des directives au sens de l’arrêt Crédit Foncier de France (CE, 11 décembre 1970, n° 78880), mais sont désormais dénommées « lignes directrices » (CE19 septembre 2014, n° 364385, Jousselin).
L’entrée en vigueur de ces dispositions est cependant reportée à la date d’entrée en vigueur des mesures d’application nécessaires à l’exécution de ces dispositions.
- L’entrée en vigueur du dispositif
Des textes réglementaires soumis à la profession le 22 février 2019 il résulte que l’extension de l’éligibilité des installations ETS aux certificats d’économies d’énergie devrait s’étendre sur le fondement d’un simple arrêté aux « opérations engagées à compter du 1er janvier 2019 » (annexe 3, page 3).
En l’absence de disposition législative aménageant cette rétroactivité, il est permis de s’interroger sur la compatibilité de ces dispositions avec le principe bien établi de non-rétroactivité des actes administratifs (CE Ass., 25 juin 1948, Société du journal l’Aurore, Rec. 289) ainsi que sur la réalité du rôle « actif et incitatif » de l’obligé qui se prévaudrait d’actions d’économies d’énergie engagées à son instigation dans des installations soumises au système de quotas ETS avant la promulgation de la loi PACTE.
Dossier : Les apports de la loi PACTE
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