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10 questions sur ... Demander un permis de construire post-réformes

Article paru dans la revue Opérations Immobilières de Septembre 2012 | Urbanisme et Construction

28/09/2012


Le soin apporté à préparer un dossier de demande de permis de construire conditionne non seulement l’obtention de l’autorisation, mais également sa sécurité. Au vu des vagues successives de réformes intervenues depuis 2007 dont celles issues des lois Grenelle, comment constituer aujourd’hui un dossier de demande de permis de construire efficient et sans carences ? Vade-mecum en dix questions/réponses à l’attention des pétitionnaires.


1. Pétitionnaire non-propriétaire : faut-il justifier d’un titre dans le dossier ?

Selon l’article R423-1 du code de l’urbanisme, seuls peuvent solliciter un permis de construire le ou les propriétaires, leur mandataire ou « une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ». Par la signature du formulaire Cerfa de demande de permis de construire (actualisé depuis le 1er mars 2012), le pétitionnaire non-propriétaire atteste être autorisé à exécuter les travaux depuis le 1er octobre 2007.

Il est dispensé de produire son titre. Curieusement certaines juridictions persistent à vérifier la qualité du demandeur ou sanctionnent l’absence de pièces justificatives au dossier. À l’inverse, une lecture trop rapide de l’article R423-1 précité a pu laisser entrevoir la possibilité de solliciter un permis de construire sans disposer d’une autorisation du propriétaire du terrain d’assiette. Le Conseil d’État a récemment clarifié la situation dans une décision du 15 février 2012 (Mme Yvette B., n° 333631) à propos de travaux dans un immeuble soumis au régime de la copropriété. Dans cette affaire, les sages du Palais Royal jugent que le maire n’a pas à exiger l’accord du syndicat de copropriété ni même à vérifier si cet accord est requis en application de la loi du 10 juillet 1965, cela ne dispensant pas bien entendu de le requérir au regard de ce dernier texte.

L’autorisation est entachée de fraude si, en attestant être autorisé à réaliser les travaux, le pétitionnaire a procédé à des manœuvres de nature à induire l’administration en erreur : tel est le cas lorsqu’il s’est vu opposer un refus du syndicat de réaliser les travaux et a essuyé un rejet de sa demande d’autorisation judiciaire, le pétitionnaire n’ignorant pas qu’il ne peut se prévaloir d’un titre, et se livre dès lors à des manœuvres frauduleuses (tribunal administratif de Paris, 3 novembre 2011, Syndicat des copropriétaires du 14 rue des solitaires Paris 75019, n° 1003390). En pratique, le service instructeur ne doit donc ni vérifier la qualité du pétitionnaire, ni solliciter de pièce à ce titre. Pour autant, le pétitionnaire non propriétaire doit disposer de l’autorisation du propriétaire de réaliser les travaux. Si tel n’est pas le cas, l’autorisation délivrée se trouve fragilisée puisqu’annulable pour fraude en cas de contestation.

2. Quelles sont les pièces à produire au dossier de demande de permis ?

Préalablement à la constitution du dossier de demande, la définition de sa composition impose d’identifier le régime dont relève le projet : permis de construire, permis d’aménager ou déclaration préalable ? De même, le dossier porte-il sur une nouvelle autorisation ou sur une autorisation modificative ? En dépit de cette simplicité apparente, le pétitionnaire doit être particulièrement attentif à cette étape préalable, puisque les récentes réformes ont notamment porté sur les champs d’application respectifs du permis de construire et de la déclaration préalable (voir tableau en p.13). Ainsi, depuis le 1er mars 2012, le régime des travaux est fonction :

  • De leur nature : travaux sur construction existante, changement de destination, construction neuve, démolition-reconstruction…

  • De leur localisation : en secteur protégé, en zone urbaine d’un POS ou d’un PLU…

  • De la surface de plancher et de l’emprise au sol créées.

La nouvelle notion d’emprise au sol des constructions, définie comme « la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus » (article R420-1 du code de l’urbanisme) n’a pas à être précisée dans le dossier de demande et détermine, en corrélation avec la surface de plancher, l’autorisation adéquate, le recours obligatoire ou non à un architecte pour le projet considéré.

Par ailleurs dans l’hypothèse – fréquente – de modification du projet avant l’achèvement des travaux, le pétitionnaire doit déterminer s’il faut un nouveau permis ou si un permis modificatif suffit, ce qui n’est pas toujours évident (voir Opé. Immo. n° 46, juin 2012, p. 28). Un dossier présenté sous l’apparence d’une demande modificative mais portant, en réalité, sur des modifications dont l’ampleur nécessite un nouveau permis, sera irrecevable. S’il était toutefois instruit, et délivré, l’annulation de l’arrêté pour insuffisance du dossier est susceptible d’intervenir. Une analyse minutieuse des modifications opérées permettra de trancher et de constituer le dossier en adéquation avec sa portée réelle.

Rappelons enfin que la majorité des vices de composition du dossier de demande susceptibles d’affecter un permis de construire peuvent être corrigés par la voie de l’obtention d’un permis modificatif ; cela ne doit pas être négligé en cas de contentieux, même lorsque le juge des référés a suspendu l’exécution du permis initial.

3. Quid si le terrain d’assiette a fait l’objet d’une division soumise au régime du lotissement sans autorisation adéquate ?

Les modifications récentes apportées au régime du lotissement, par l’ordonnance du 22 décembre 2011 et son décret d’application du 28 février 2012, doivent être prises en considération au moment du dépôt d’une demande de permis de construire.

Tout d’abord, est désormais consacré le principe qu’il y a lotissement dès le premier détachement de lot et il est acquis que la délivrance d’un permis de construire sur un terrain issu d’un détachement suppose l’obtention préalable par son pétitionnaire d’une autorisation de lotir. À défaut, le permis serait entaché d’illégalité.

Mais le décret du 28 février 2012, a institué une incontestable simplification : au stade du dépôt de la demande de permis de construire sur le lot détaché, il est possible de régulariser une division qui aurait dû faire l’objet d’une déclaration préalable : la demande de permis de construire doit indiquer que le terrain est issu d’une division, elle tient alors lieu de déclaration préalable de lotissement. Ce dispositif est limité aux divisions relevant du seul régime de la déclaration préalable. Or sont dorénavant soumises à permis d’aménager, et ne peuvent donc être régularisées a posteriori, les divisions, quel que soit le nombre de lots, s’accompagnant de la création de voies, d’espaces ou d’équipements communs ou situés en site classé ou en secteur sauvegardé.

4. Nouvelle surface de plancher : quel impact sur la demande de permis de construire ?

Les formulaires Cerfa adaptés aux récentes réformes comportent désormais deux parties :

  • La première porte uniquement sur l’application des règles d’urbanisme au projet. Similaire au précédent formulaire, elle comporte un tableau relatif aux desti-nations des constructions et aux surfaces.

  • La seconde, nouvelle, s’intitule « déclaration des éléments nécessaires au calcul des impositions ».

Le pétitionnaire déclare dans chacune des deux parties les surfaces créées par le projet. Il ne s’agit toutefois nullement d’une répétition : les surfaces évoquées dans chaque partie ne coïncident en effet que partiellement et répondent à des objets distincts. Ainsi, la surface de plancher « constructible », mentionnée dans le tableau des destinations et des surfaces, est définie par les articles L112-1 et R112-2 du code de l’urbanisme comme la somme des surfaces de planchers de chaque niveau clos et couvert, calculée à partir du nu intérieur des façades après déduction d’un certain nombre d’éléments. Huit possibilités de déductions sont ainsi listées par le code ; elles ne reprennent que partiellement les anciennes déductions appliquées à la surface hors œuvre brute pour déterminer la surface hors œuvre nette.

La taxe d’aménagement et les autres contributions d’urbanisme sont en revanche calculées sur la base de la surface de plancher « taxable » ; son assiette est plus large que celle de la surface de plancher « constructible » puisque seules les trois premières déductions listées par l’article R112-2 du code de l’urbanisme sont reprises par l’article R331-7 du même code pour la définir. Ainsi, le pétitionnaire doit impérativement procéder à deux calculs des surfaces pour remplir chacune des deux parties du formulaire. En raison des modalités de calcul de chacune de ces deux surfaces, il commencera par déterminer la surface taxable, puis y ajoutera des déductions supplémentaires, selon les cas, pour aboutir à la surface constructible. La première déterminera l’assiette de la taxe d’aménagement et des autres contributions d’urbanisme, tandis que la seconde permettra de vérifier le respect des règles d’urbanisme, et notamment le respect de la densité constructible au regard de l’éventuel coefficient d’occupation des sols applicable.

5. Quelles pièces conditionnent la recevabilité de la demande et son instruction ?

L’un des principaux objectifs de la réforme des autorisations d’urbanisme était de sécuriser et de clarifier le point de départ du délai d’instruction des demandes de permis de construire. Désormais le délai d’instruction court à compter du dépôt d’un dossier complet, c’est-à-dire comportant les pièces expressément et limitativement énumérées par le code de l’urbanisme (article R423-19 du code de l’urbanisme).

Lorsque des pièces exigibles ne figurent pas au dossier, le service instructeur dispose d’un mois pour en informer le demandeur : ce dernier est donc impérativement fixé sur la recevabilité de son dossier et le point de départ de son instruction (ainsi que de la durée de celle-ci) un mois après le dépôt de sa demande contre récépissé (article R423-5 du code de l’urbanisme). Ainsi le service instructeur ne peut en aucun cas demander d’autres éléments que ceux expressément prévus par le code, et dans un délai déterminé.

En pratique, cela ne va pas sans inconvénient. Il n’est pas rare en effet qu’un document d’urbanisme fixe des règles dont le respect ne peut être vérifié qu’au vu des plans des niveaux. Par exemple, les règles de prospect peuvent être fonction de la qualification des pièces (principales ou secondaires). De même, les places de stationnement doivent parfois présenter des dimensions spécifiques. C’est pourquoi il est judicieux de joindre au dossier tout élément illustrant le respect des règles opposables au projet (plans, notice…). Certes, l’absence de ces éléments complémentaires ne saurait empêcher ou retarder l’instruction, mais leur production est évidemment de nature à faciliter l’instruction.

Relevons toutefois que certaines collectivités refusent tout document non exigible. Lorsque tel est le cas, la problématique est déplacée au stade de la conformité du projet : si les places de stationnement respectant les dimensions minimales requises par le règlement de la zone sont insuffisantes, le projet ne sera alors pas conforme à l’autorisation délivrée (rappelons à cet égard que le pétitionnaire déclare un certain nombre de places de stationnement, qui doit être respecté, y compris lorsque le service instructeur n’a pu vérifier leurs dimensions). À l’inverse, certains services instructeurs exigent la production de la « déclaration pour le calcul de la redevance pour la création de certains locaux en Ile-de-France (bureaux, commerce et stockage) », alors que cette pièce ne figure pas, en l’état, à la liste des pièces exigibles. Si la non-production de ce formulaire ne peut donc, en principe, retarder l’instruction, il apparaît plus prudent, toutes les fois où cela s’avère possible, de le joindre au dossier dès son dépôt afin d’éviter tout débat et d’engager l’instruction sans délai.

6. De quelle manière démontrer une bonne insertion du projet architectural ?

Le code de l’urbanisme (article R431-10) exige de produire un document permettant au service instructeur « d’apprécier l’insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ». C’est une pièce majeure du dossier qui permet de situer le projet dans son contexte environnemental.

L’impact d’une insertion paysagère insuffisante ne doit en aucun cas être sous-estimé : cette insuffisance conduit fréquemment le juge administratif à annuler un permis de construire. Or, nombre d’insertions paysagères font apparaître le seul projet sans représenter son environnement. Ces lacunes fragilisent alors considérablement la demande instruite, et surtout délivrée, dans ces conditions. Malgré l’imprécision reconnue du code de l’urbanisme, l’élaboration de ce document d’insertion doit tenir compte des spécificités du projet telles que sa nature et son voisinage : Est-il situé dans un environnement naturel, sensible, à proximité d’une zone résidentielle ? Selon le projet, il pourra être judicieux de proposer deux documents d’insertion (voir plus si nécessaire) permettant de proposer des perspectives représentatives du contexte environnemental. Il convient également d’avoir pour objectif non l’identification du projet en tant que tel (ce qui est l’objet des plans, notamment de façades), mais l’illustration de son intégration dans un contexte existant. Ce document doit prendre soin, d’une part de respecter, les proportions entre le projet et les éventuelles constructions situées à ses abords et, d’autre part d’être cohérent avec les autres pièces du dossier, notamment les plans des façades et la notice de présentation. Ce dernier document a pour objet de décrire l’environnement existant et précisément d’exposer de quelle manière le projet s’intègre dans cet environnement.

7. Est-ce une difficulté si le projet comporte un ERP dont les aménagements intérieurs ne sont pas encore définis ?

Lorsqu’un projet soumis à permis de construire concerne un établissement recevant du public (ERP), les deux procédures « urbanisme » et « construction – habitation » sont liées (conformément aux dispositions combinées des articles R425-15 du code de l’urbanisme et L111-8 du code de la construction et de l’habitation) : le permis de construire tient alors lieu de l’autorisation d’ouvrir un ERP au public, laquelle porte sur les règles d’accessibilité et sur les règles de sécurité (article L111-8 du code de la construction et de l’habitation). Ce dispositif, simplificateur dans la majorité des cas, s’avère en revanche source de complexité lorsque seule une partie du projet global est soumise à ce régime (immeuble d’habitation ou de bureaux, comportant en rez-de-chaussée un commerce ou une crèche, et dont les aménagements intérieurs ne sont pas connus au stade du dépôt de la demande de permis de construire).

On sait que le juge administratif a sanctionné la pratique dite de « la coquille vide » (cour administrative d’appel de Versailles, 29 décembre 2009, Société Kaufmann et Broad, nos 08VE03693 et 08VE03696) consistant à indiquer la présence du futur ERP sans préciser ses aménagements intérieurs (le permis de construire était délivré sans examen des réglementations d’accessibilité et de sécurité). Depuis le 1er mars 2012, le pétitionnaire est autorisé à disjoindre permis de construire et autorisation d’ouvrir au public un ERP (article R425-15 du code de l’urbanisme). Le permis de construire indique alors que l’ouverture au public ne pourra intervenir qu’après l’obtention de l’autorisation prescrite à cet effet.

8. Quelle est l’étendue du contrôle exercé sur les déclarations du pétitionnaire ?

Le dossier de demande de permis de construire repose sur un régime largement déclaratif, cette caractéristique se renforçant au fil des réformes. L’illustration la plus emblématique est certainement l’attestation du demandeur indiquant qu’il a qualité pour déposer la demande de permis de construire. Comme précédemment évoqué (question n° 1), le service instructeur doit s’en tenir à cette déclaration. Concernant les contributions générées par le permis de construire, selon la nature du projet, celui-ci pourra bénéficier d’une exonération ou d’un abattement de la taxe d’aménagement. Notamment, bénéficient d’un abattement les locaux affectés à l’habitation principale (article L331-12 du code de l’urbanisme). Il n’y toutefois pas lieu de produire des justificatifs de cette affectation (ce qui serait d’ailleurs difficile à ce stade). L’administration devra, ici encore, s’en tenir aux déclarations du pétitionnaire. En cas de contrôle, la situation sera nécessairement examinée au stade de l’achèvement des constructions, et non ultérieurement. L’affectation de l’entière construction à un usage autre que l’habitation principale, très peu de temps après le dépôt de la déclaration d’achèvement et de conformité, pourrait toutefois venir révéler une fraude à cet égard.

En revanche, certaines déclarations doivent être justifiées. Ainsi, la construction de logements sociaux peut, selon leur catégorie, bénéficier soit d’une exonération totale de taxe d’aménagement, soit d’un abattement ou d’une exonération partielle facultative. Le pétitionnaire doit cependant justifier des éléments caractérisant la qualification de logement social permettant d’invoquer ces dispositions plus favorables. Or, au stade du dépôt de la demande, voire même à celui de l’obtention du permis, le pétitionnaire est souvent dans l’incapacité de produire de tels justificatifs.

Les nouveaux textes ont cependant pris en compte cette situation récurrente et institué un mécanisme permettant de justifier a posteriori de la qualification des logements à édifier (article L331-30, 5° du code de l’urbanisme) en recourant à la procédure de la réclamation préalable de sorte à obtenir un dégrèvement lorsque les justificatifs n’ont pu être produits avant liquidation des taxes.

9. Quel impact sur le délai d’instruction en cas de modification du projet en cours d’instruction ?

La réforme des autorisations d’urbanisme n’a pas clarifié la question des modifications apportées au dossier de demande de permis de construire. Elles sont de deux types : les premières interviennent au cours de l’instruction d’une demande, les secondes sont formulées après l’obtention d’un permis de construire, qualifié d’« initial ». Les modifications en cours d’instruction ne disposent ni d’un régime établi ni, corrélativement, d’un formulaire dédié. Le code les ignore et ne prévoit donc pas leurs conséquences sur le délai d’instruction. En théorie, des modifications peuvent parfaitement être déposées à tout stade de l’instruction, mais en pratique, elles doivent pouvoir être effectivement instruites avant l’expiration du délai s’imposant à cette instruction. Notamment, ces modifications peuvent nécessiter de consulter à nouveau un service extérieur, ce qui doit donc être matériellement possible. Si le délai d’instruction restant à courir ne permet pas d’y procéder, le service instructeur pourrait ainsi être fondé à refuser le dépôt de pièces modificatives. Par ailleurs, le dépôt de pièces nouvelles pourrait être requalifié en demande d’un nouveau permis, par exemple si les modifications affectent l’économie générale du projet. Seule une analyse au cas par cas permettra d’évaluer le risque soit d’un refus de nouvelles pièces, soit de leur requalification en nouveau permis, en fonction de la nature des modifications, de la nécessité ou non de consulter des services extérieurs ou encore du délai d’instruction restant à courir.

En pratique, pour le pétitionnaire, le risque est soit de se voir délivrer une autorisation ne répondant en définitive pas au projet souhaité et impliquant, le cas échéant, le dépôt d’une demande de permis de construire modificatif ultérieure, soit, selon les modifications apportées, la requalification des nouvelles pièces en nouveau permis. Dans tous les cas, le risque est un allongement de la durée d’instruction avant d’obtenir à une autorisation correspondant au projet poursuivi. Il importe donc de bien intégrer et d’évaluer ces risques avant de déposer des pièces modifiant le projet en cours d’instruction.

10. Comment se gère une demande de modificatif d’un permis obtenu avant le 1er mars 2012 ?

Il est fréquent qu’un projet fasse l’objet d’un permis de construire modificatif, en fin de programme, pour tenir compte des évolutions qui ne manquent pas d’intervenir au cours des travaux (mais nécessairement limitées pour pouvoir faire l’objet d’un simple permis de construire modificatif). Des interrogations ont pu naître à cet égard concernant le dépôt d’une telle demande modificative après le 1er mars 2012, notamment sur la manière de concilier la surface hors œuvre nette et la nouvelle surface de plancher, ou encore sur l’impact en termes de contributions d’urbanisme et, par suite, sur la manière de renseigner le dossier de demande à cet égard. Les nouveaux textes ne laissent pas de doute en effet sur le fait que les demandes d’autorisation modificatives déposées à compter du 1er mars 2012 entrent dans le champ d’application tant de la nouvelle surface de plancher que de la taxe d’aménagement, malgré une autorisation initiale délivrée sous l’empire des textes antérieurs.

D’un point de vue pratique, si la modification du projet porte notamment sur la surface construite, cela implique de convertir l’intégralité du projet en nouvelle surface de plancher, tant « constructible » que « taxable ». Le formulaire Cerfa de la demande de permis de construire modificatif précise en effet que le tableau des surfaces y figurant vient remplacer et annuler le précédent. C’est pour le pétitionnaire l’occasion de dresser le bilan de la consommation de la constructibilité offerte par le terrain d’assiette au vu de la nouvelle réglementation. La surface de plancher « taxable » avant et après modification doit également être précisée. Cependant, le permis de construire modificatif ne constitue l’assiette de contributions complémentaires que pour autant qu’il crée une surface de plancher taxable complémentaire, et à hauteur de celle-ci uniquement. Le fait de procéder à une conversion de la surface hors œuvre nette du projet initial en surface de plancher taxable ne saurait en aucun cas être l’occasion, pour l’administration, de calculer la taxe d’aménagement sur la totalité du projet.

Une diminution de la surface par rapport au projet initial contraindra le demandeur à formuler une réclamation préalable, laquelle devra mentionner le projet en surface hors œuvre nette en se fondant sur le régime de la taxe locale d’équipement.


Verbatim « De tous les actes, le plus complet est celui de construire ». Paul Valéry, Eupalinos ou l’architecte, 1923


Repères : Le décret du 28 février 2012 relatif à certaines corrections à apporter au régime des autorisation d'urbanisme porte essentiellement sur :

  • le lotissement

  • le champ d'application des autorisations d'urbanisme

  • leur délai d'instruction

  • la composition des dossiers de demande


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A suivre :

Le ministère met progressivement en place des télé-procédures permettant l’envoi dématérialisé des formulaires d’urbanisme. La déclaration d’ouverture de chantier dématérialisée est opérationnelle depuis le 1er semestre 2012, la déclaration d’achèvement devant être mise en place au 2e semestre, et la demande de certificat d’urbanisme courant 2013, avant une possible généralisation à tous les formulaires d’urbanisme. L’ensemble de ces télé-procédures sera disponible sur mon.service-public.fr


Par Jean-Luc Tixier, avocat associé,
et Vanina Ferracci, avocat

Auteurs

La photo de Jean Luc Tixier
Jean-Luc Tixier
Associé
Paris