Recours contre une mise en demeure de régulariser des remblais

La circonstance qu’un arrêté préfectoral, pris en application de l’article L. 171-1 du Code de l’environnement, ait reçu exécution complète prive d’objet le pourvoi dirigé contre cette décision. Le juge administratif ancre ainsi le contentieux des mesures et sanctions environnementales dans le présent.

En matière de mesures et sanctions environnementales, le juge administratif doit-il statuer sur le recours lorsque la décision litigieuse a reçu complète exécution ?

Le Conseil d’Etat s’est prononcé par la négative à l’occasion d’un litige portant sur des remblais non-conformes aux dispositions du Code de l’environnement (CE, 18 décembre 2019, n° 418921).

Le contentieux des mesures et sanctions administratives environnementales est un contentieux de pleine juridiction (autrement dit, de plein contentieux).

A la différence du juge statuant sur le recours pour excès de pouvoir qui a pour seul objet l’annulation d’un acte, le juge du plein contentieux dispose de nombreux pouvoirs et notamment ceux de réformer les décisions illégales ou erronées, substituer des décisions nouvelles, constater des obligations et prononcer des condamnations.

De jurisprudence constante, le juge de plein contentieux se prononce au regard des circonstances de fait et de droit existant à la date à laquelle il statue (CE, 5 juill. 2006, société Olivo, n° 259061, conclusions M. Guyomar).

Dans l‘affaire commentée, le Conseil d’Etat considère que lorsque l'autorité administrative, dans le cas où des installations ou ouvrages sont exploités, utilisés ou réalisés irrégulièrement, met en demeure l'intéressé de régulariser sa situation, l'exécution complète des mesures prescrites prive d'objet le recours tendant à l’annulation de l’arrêté préfectoral de mise en demeure.

Dans de telles circonstances de fait (l’exécution complète d’une mise en demeure), il n’y a plus lieu de statuer : le recours a perdu son utilité.

Quel est l’apport de cette décision pour le contentieux des mesures et sanctions environnementales ?

Par analogie, certains recours de plein contentieux spécifiques conduisaient le juge à retenir le non-lieu lorsqu’un événement postérieur à la saisine du juge faisait disparaitre l’objet du litige (comme en matière électorale où la suppression de la collectivité dont il était demandé l’annulation des élections entraîne le non-lieu à statuer sur cette demande, CE, 22 juin 1988, n° 68304)

Avant la décision de décembre 2019, le Conseil d’Etat considérait en matière de contentieux des mesures et sanctions environnementales que :

• Une circonstance de droit pouvait justifier le non-lieu à statuer : à propos d’un arrêté, prescrivant l’évacuation de remblais, annulé puis remplacé par un second arrêté (CE, 5 juillet 2006, société Olivo, n° 259061).
• Une circonstance de fait pouvait justifier l’abrogation de l’acte : à propos d’un arrêté prescrivant la remise en état d’un ancien site ICPE effectivement remis en état (CE, 21 janvier 2002, société Schweppes, n° 234227).

Ainsi, la solution selon laquelle une circonstance de fait peut entrainer le non-lieu à statuer est nouvelle en matière de mesures et sanctions administratives environnementales.

En concluant en ce sens, le Conseil d’Etat refuse pragmatiquement d’annuler ou d’abroger un acte administratif qui était légalement justifié lors de son adoption.

Comme le fait remarquer le rapporteur public dans ce litige, « il serait vain de poursuivre un débat de plein contentieux environnemental dans la configuration qu’a pris l’affaire » (CE, 18 décembre 2019, n° 418921, conclusions S. Hoynck).

Par cette décision, le Conseil d’Etat :

• réaffirme qu’en matière environnementale, le juge administratif statue « en temps réel » (cf. conclusions de M. Guyomar sur l’affaire société Olivo précitée) ;
• met un terme à un litige devenu sans objet, dans un souci de bonne administration de la justice.

Quelles sont les conséquences pour le destinataire de la mesure ou de la sanction ?

En se voyant opposer un non-lieu, le destinataire de la mise en demeure à l’origine du recours ou, le cas échéant du pourvoi, perd la possibilité :

• d’obtenir le versement des dépens ou des frais exposés et non compris dans les dépens ;
• d’obtenir la réparation de son préjudice d’image.

En l’espèce, le requérant à l’origine du pourvoi demandait l’annulation de l’arrêté préfectoral en tant qu'il le désignait parmi les personnes faisant l'objet de la mise en demeure.

A partir de quand peut-on considérer qu’un arrêté préfectoral a été complétement exécuté ?

La réponse dépend des circonstances de fait.

L’exécution complète des prescriptions préfectorales doit être prouvée à la date à laquelle le juge statue.

Dans l’affaire en cause, les remblais avaient été réalisés sur un terrain de camping en violation de la loi sur l’eau. En effet, le terrain se trouvait en zone humide et relevait d’un PPRI.

L’exécution complète a pu être constatée à partir :

• d’un procès-verbal de visite de l’Administration relevant l’enlèvement des remblais ; et
• d’un courrier du préfet indiquant aux intéressés que les mesures avaient été respectées.

La réunion de telles preuves recognitives émanant de l’Administration est satisfaisante pour conclure à la réalisation complète des mesures et, par conséquent, au non-lieu du recours. Du point de vue jurisprudentiel, il était utile d’asseoir cette décision sur de telles preuves (quasi irréfutables).

Néanmoins, nous pouvons raisonnablement penser que ce contentieux - nécessairement casuistique - devrait conduire les juges à prendre en compte des preuves également d’ordre privé (expertise, constat d’huissier).

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Cet article a été publié dans notre Lettre Promotion-Urbanisme de Juillet 2020. Cliquez ci-dessous pour découvrir les autres articles de cette lettre.

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